我国社会组织政策参与及其制度分析

公共政策2012年第1期总第319期71我国社会组织政策参与及其制度分析高红朴贞子［摘要］在现代社会，以社会组织为载体的参与是比公民个人直接参与更为合理有效的政策参与途径。由于我国

社会组织自身能力有限以及制度空间的挤压，目前其对于政策的影响只起有限的作用。当前我国社会组织政策参与主要存在政策参与率较低、政策参与内容的非政治化和途径的非制度化等问题。针对导致社会组织政策影响力低的制度因素，政府应为社会组织的发展创造能促型的法律、制度与政策环境，即构建“分类管理、项目引导、行为监管”的新管理模式、制定出台社会组织基本法以及进一步转变政府职能、拓宽

社会组织政策参与的渠道等。［关键词］社会组织；政策参与；制度因素

［中图分类号］D601［文献标识码］A［文章编号］1006－0863（2012）01－0071－04

经过30多年的改革开放，我国社会正在从同质的单一性社会向异质的多元性社会转型。在社会转型过程中，整个社会利益结构发生了分化与重组，原有一体化的社会利益格局被打破，新的利益群体和利益阶层逐步形成。同时，随着公民利益意识的觉醒和维权意识的加强，其政策参与意识也在逐步增强。在现代民主政治社会，相对于公民个人的直接参与，以社会组织为载体的组织参与是一种更为合理、有效的政策参与方式。社会组织作为政府和社会公众之间的中介机构，其目的在于向政府转达民众利益和要求，或者提出各种政策诉求和建议，协助政府改进公共政策，以维护本集团或社会的公共利益，实现国家、集体和个人利益的整合。但是，由于我国社会组织自身的能力还比较弱以及目前制度空间的原因，迄今为止，社会组织对于政策的影响只起有限的作用。在此，我们有必要对社会组织的政策参与现状进行研究，以期使得社会组织在我国未来的政治生活中发挥更大的作用，进一步推进我国政治民主化进程。一、我国社会组织政策参与存在的问题社会组织政策参与是指社会组织试图影响政府政策过程的活动。根据目前我国社会组织的政策参与现状，随着我国社会组织的发展壮大，它们的政策参与意识与影响力有了一定提高。但也应该看到目前我国社会组织的政策影响总体上还较弱，具体表现在以下三个方面：1．政策参与率较低倡导功能是社会组织的一种重要职能，它是通过各种政策工具积极介入和推动公共政策过程的一种政策性职能。社会组织的倡导功能在很大程度上是依靠思想库和倡导型社会组织所开展的政策研究、政策建议。在我国，总的来说属于思想库和倡导型社会组织等机构，无论其数量还是作用都明显不足。［1］这就使得我国社会组织的政策参与长期以来处于参与率较低的状况。据对南京市市级社团进行的调查，在全市486个市级社团组织中随机抽取210了个样本，调查回收有效问卷126个，其中学术性社团47家，行业性社团33家，专业性社团27家，联合性社团19家。调查结果显示，社团在为会员提供服务、促进信息交流与会员联谊，以及收集资料、提供信息等方面，较好地发挥了自己的职能；但在为政府决策提供建议与提案方面，却明显不足。在“近年来社团开展活动的主要方式”中，仅有24.8%的社团选择了向政府提供“政策建议、提案”。［2］另据马长山对黑龙江省民间社会组织的调研发现，本民间社会组织的会长、副会长、秘书长、理事等，能够代表本会会员向党和政府“经常提出”意见、建议、批评或议案、提案的比例较低，多数是在50%以下。［3］2．政策参与内容的非政治化

当前我国社会组织在政策参与的内容方面，一般仅仅限于该组织狭窄的专业领域内，就某些技术性、专业性的问题提出自己的政策建议，而很少在专业领域以外行使对政府的监督制约功能。据有关学者对民营经济发达、政府对民间组织规制环境宽松的浙江省民间商会的研究中发现，民间商会在政策参与中对政府采取了实用主义的、就事论事的合作姿态。［4］社会组织参与内容的这种特点有学者称之为非政治化。所谓“非政治化，是指社会组织在进行政策参与时，其主观意图不在于实现某个政治目的，而是直接服务于会员利益，并且在政府的眼里，其参与活动基本上没有政策影响。”［5］而目前我国社会组织的构成与这公共政策722012年第1期总第319期

一特点也是相契合的。我国社会组织的构成成分中绝大部分是学会和协会，其活动以学术性专业性社团为主流，真正公益性的社会团体却很少；同时经济类社会团体所占比重高，政治类、社会类社会团体比重过低。3．政策参与途径的非制度化目前我国社会组织在政策参与的途径或方式上呈现出低制度化的特点。制度化参与是指通过合法程序参与政策过程或影响政策的参与方式。在制定或实施某项公共政策时，尽管我国一些党政机关也会向相关的民间组织进行政策咨询，听取其意见，以对政策作出修改或调整，但是很多情况下社会组织的这种政策参与并没有一套制度化的程序保证其可操作性和有效性。目前我国社会组织的政策参与更多地是通过合法性集会或研讨会等非制度化方式，代表所在的组织或行业向决策部门反映问题、提出要求，以促使相关政府部门制定相应的政策或措施。同时，其政策参与的成效主要取决于政府领导人和部门的态度、意愿以及社会组织领导人的个人声望和人际关系网络等因素，这使得我国社会组织的政策参与表现出较大的不确定性。二、我国社会组织政策参与的制度制约因素造成社会组织政策影响力弱的原因既有其自身的因素，但更重要的是与其生存其中的制度环境有着更密切的关系，因为后者在一定程度上对前者起着决定性的作用。为此，有必要对其进行制度因素的分析。1．政治制度环境对社会组织政策参与空间的制约改革开放以前，我国形成了以单位制为细胞、以纵向组织为中介、高度中央集权的社会组织体制，以及以此为基础形成的政府全面控制社会的“总体性社会”体制。改革开放以后，随着市场经济的发展，出现了自由流动资源和自由活动空间，我国由全能主义国家向国家与社会分立的现代国家转型，这在一定程度上为社会组织的出现与发展提供了一定的制度空间。但是，也应该看到相对于经济体制改革，我国的政治体制改革相对滞后，社会组织政治参与的空间还不够畅通，社会组织与政府职能部门之间缺乏直接沟通的制度化途径和组织保障。目前我国社会组织参与公共政策的过程，主要是一些社会组织精英以个人名义通过下列三条渠道进行参与：通过参选人大代表和推选政协委员参与政策过程；通过信访、申诉和举报等合法途径参与公共政策；和人大代表、政府官员进行私人接触，向他们表达自己的政策愿望或主张。这三条途径可以被作为目前在我国社会组织政策参与制度化程度还比较低的条件下，为增强其政策影响所采取的一种策略，实际上其所起到的政策影响力是很有限的。按照美国政治学家亨廷顿的观点，现代化进程中随着社会公众政治参与意识的增强，必须相应地加强政治制度化建设，否则就会导致社会的政治动荡。但是从目前我国公民参与的制度环境来看，公民参与的制度化程度比较低，尚缺乏配套的、可操作性的制度体系满足公民参与的制度需求。2．现行的制度架构对于社会组织政策参与活动的限制规范我国社会组织的现行制度架构，主要由宪法、普通法律、行政法规、党的政策和其他非正式规则等五个部分组成，它们互为补充，形成一个相对完整的制度网络，决定性地影响着我国公民社会的成长。［6］现行的制度框架既为社会组织的发展提供了有利的条件，但在很多方面也带来了约束和限制的消极影响。我国现行的社团管理体制于1988年确立，从其基本框架和制度设计来看，存在一些不足和弊端。一方面，民间组织成立所需的政治条件为民间组织的登记注册设置了过高的门槛，堵塞了很多民间组织进行登记注册的合法通道，结果是越来越多的草根民间组织，由于现行制度的限制，不能通过合法通道进行登记注册而选择其他的途径，不利于真正的民间组织发育；另一方面，我国这种以“入口管理”为主的双重管理体制，尽管在一定时期内有效分解了行政管理系统的压力和风险，但也使得我国社会组织表现出明显的官办性，限制了社会组织的独立、自主发展，也影响了其社会公信力的建立。不仅如此，我国目前的社会组织法规已不适应我国民间组织发展的现实。在我国现行的法规中，有不少规定在很大程度上不利于民间组织的发展。如现行法规对社团组织的限制过于严格；还规定了政府机关对社团组织经常进行清理整顿的合法性。同时，现行法规对社团组织的一些规定过于笼统，操作性不强，而民政部以及其他部委的规定则成了各级民间组织管理机关工作的直接依据，它们实际发挥的作用比行政法规要大得多。这些规定大多数都是行政机关内部的文件，是上级机关对下级机关的工作指示。另外，我国现行的关于社会组织的法规都属于行政立法或者部门规定而非国家立法，其权威性不足。3．社会组织的政策参与尚缺乏法律依据和保障措施

世界上许多国家和地区，在其立法和公共政策制定的过程中，都不同程度规定有社会组织参与和表达的机制，同时为社会组织的参与提供合法的途径。政治学中，进入政策参与过程的社会组织一般被称作利益集团，在当今民主政治发达的西方国家，公共政策过程往往是国家与利益集团之间的博弈过程，社会组织在政策过程中起着至关重要的作用。当然，利益集团与国家之间的关系在实行多元主义和法团主义的国家是不同的，“多元主义认为社会中的权力是多元的、分散的，不同的社会群体通过组织社团参与选举竞争来表达自己的利益诉求，影响国家的政治决策”。［7］法团主义则把利益团体看作为行业组织化的利益代表———功能团体，强调利益团体与国家进行制度化合作。因此，在欧美国家，政府逐步建立了一整套联结公民团体与国家政权之间的制度纽带，各种社会力量之间具有较强的相互依赖性。［8］但是就我国国情而论，目前社会组织政策参与的法律支持尚属缺位，并且缺乏可以使社会组织有效地把本群体的利益和要求通过国家政治过程和民主决策机制反映出来的法律保障。根据国家与社会关系的特点，法团主义模式似乎更切合我国实际。这就要求政府不断加