关于土地一级开发整理的思考

关于土地一级开发整理的思考
结合我中心开展的科学发展观学习实践活动，我们对当前我市土地收储工作中关于土地一级
开发整理工作进行认真思考，对一级整理工作中的难点进行初步梳理，希望能对实践工作有
所帮助。
土地一级开发整理是由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地（毛地）
或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施
建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），
再对熟地进行有偿出让或转让的过程。
一、 土地一级开发整理的趋势
《国土资源部关于贯彻落实<国务院关于促进节约集约用地的通知>的通知》规定：严格城
市土地管理，严禁未经拆迁安置补偿、收回国有土地使用权而直接供应土地，发放建设用
地批准文件。国家已经明确规定，禁止未达到净地条件的“生地”出让。因此，市、县人民政
府必须加大土地收购储备力度，加强出让前土地的一级开发整理工作，实施“净地”出让。随
着这些政策的贯彻落实，“毛地”出让必将退出历史舞台。我市政府在净地出让上走在前列，
从2007年起，已经全面要求经营性用地必须实行净地出让。
2007年11月19日，由国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布实施的《土地储备
管理办法》明确要求，土地一级开发整理由土地储备机构承担，要求土地供应前必须完成
前期开发整理，并明确指出一级开发整理涉及到“道路、供水、供电、供气、排水、通讯、
照明、绿化、土地平整等基础设施建设”等九个方面。这对土地的净地出让提出了具体标准，
从而缩短土地形成房产有效供应的建设周期，防止闲置、囤积土地等行为的发生，加快土地
开发速度，限制房价上涨。公开出让的土地是净地，也能最大限度的体现土地的实际价值。
《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）、《国务院关于促进节
约集约用地的通知》（国发[2008]3号）以及《土地储备管理办法》等一系列政策法规的
出台，给土地储备机构实施土地一级开发整理提供了政策法律支持，指明土地一级开发整理
是全国大力提倡和严格要求的工作，也是今后土地供应的必要前提。
二、 土地收购储备机构的作用
《土地储备管理办法》第十八条规定“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储
备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件”。明确赋予土地收购储备机构土地一级
开发整理实施主体职能。近两年来，我安庆市土地收购储备中心对土地一级开发整理进行了
探索、研究、实践，获得了一定的经验，取得了一点成绩。2007年，安庆市土地收购储备
中心组织人员对北京、山东以及省内周边城市进行了土地储备制度考察，特别是对北京的土
地一级开发整理进行深入的学习，并结合安庆的实际进行有益的探索。我们主要做法是：首
先确定需要进行土地一级开发整理的地块；其次是进行摸底测算、论证后报市政府批准实施；
再次是根据政府批准的方案发布土地一级整理招商公告；最后，根据招商结果经过公开程序
确定土地一级开发整理单位。2007年7月份，安庆市土地收购储备中心发布了东部新城商
务区一级开发整理招商公告，吸引了国内知名房地产开发公司碧桂园参与东部新城商务区的
一级开发整理，这是对新增建设用地一级开发整理的一次成功运作。2007年8月份，安庆
市土地收购储备中心发布宜城路东段南侧老城55亩国有存量土地改造项目土地一级开发整
理招商公告，吸纳社会力量和社会资本5000万元参与老城区拆迁改造工作，这是对存量土
地一级开发整理的一次成功运作。至2008年7月底，安庆市土地收购储备中心共吸纳一
级开发整理资金9.56亿元参与土地一级开发整理工作。安庆市土地收购储备中心根据实际
情况，针对新增用地征迁全市有统一标准，并且新增建设用地主要是和乡、村两级组织和村
民进行征迁商谈，中心委托区级政府作为新增用地征地拆迁主体，合理利用区政府的优势，
强力有效的推进新增建设用地的征地拆迁工作；同时，对新增建设用地周边的城市基础设施
和公共设施建设，直接在一级开发整理招商时约定由中标方按照规划要求建设，此举有效的
对新增建设用地的一级开发整理任务进行了细分，直接推进了一级开发整理工作进度。截止
到2007年底，5个月内，东部新城商务区项目共征地6162亩，拆迁2409户，拆迁人口
8745人，拆迁面积79.93万平方米，支付拆迁安置资金7亿余元。一级开发整理形成净
地条件后公开出让3198.92亩，土地出让金163257.24万元。针对存量土地拆迁任务重，
时间长，资金周转周期长的特点，中心委托社会力量代表中心作为存量土地拆迁安置主体，
中心对拆迁方案进行集体研究，对拆迁商谈结果进行审核签订，控制拆迁总成本，加速土地
一级开发整理进度。2007年10月起至2008年7月底，宜城路东段南侧改造地块92户
被拆迁人已签订拆迁安置协议书91份；和改造地块内被拆迁单位安庆航道处也签订了拆迁
安置协议书。对新增建设用地和存量土地采取一级开发整理招商模式进行运作，不仅没有增
加土地收购储备中心贷款数额，而且给中心增加了近10亿元的流动资金，在此笔巨额资金
的间隙期间，还为中心其它短平快收储项目提供了资金支持，极大的降低了融资成本。经过
探索，我们发现，储备中心在土地一级开发整理过程中发挥着极其重要的作用。土地收储机
构是一级开发整理的直接实施人，也是一级开发整理的项目负责人，土地收储机构通过一级
开发整理公开招商方式吸纳社会资本、人力、技术力量等形式参与到土地一级开发整理工作
中，能够极大的提高生地熟化速度，减少中心贷款规模，降低财务风险。土地收储机构在此
过程中主要是要做好确定一级开发整理内容，控制土地征迁成本，负责资金的调度和对一级
开发整理项目的进度跟踪等重要重点工作。具体事务性的商谈、补偿、安置等可以由中标方
自由处置。在一级开发整理中，土地收储机构代表政府起到了中枢作用。
三、 土地一级开发整理的难点和建议
1、一级开发涉及面广，责任重，需要部门配合。
土地一级开发整理涉及到的内容广泛，特别是土地的征迁，需要和每家每户进行多轮商谈，
需要大量谈判人才。一个土地一级整理项目往往有几十几百甚至上千住户和单位要进行征迁
安置商谈，这需要大量的时间和大量的人力，中标方需要处理的事情非常多，涉及到的问题
也非常细，这就需要土地收购储备中心给予强力支持，需要土地收购储备中心与辖区政府及
市直相关部门进行良好的沟通，确保中标方进行一级开发整理时，能够得到及时的政策支持。
中标方是受土地收购储备中心的委托，中标方的行为最终的责任主体是土地收购储备中心，
这就要求土地收购储备中心必须至始至终要全程跟踪监督项目的进度和防止违法行为的发
生，还要与相关部门做好沟通工作，难度大。同时要确保政府形象的正确树立，责任重。建
议建立、调动和发挥辖区政府和相关部门在一级开发整理工作中的联动作用，加强部门配合。
2、一级开发整理成本大，本地中小型企业缺乏机会。
一级开发整理项目要求垫付的资金量大，本地一些中小型的房地产开发商想做土地一级开
发，但是缺少资金，没有机会参与进来。但是本地中小型房地产开发企业拥有房屋拆迁的经
验，对于有社会居民户拆迁的一级开发整理项目，外地有资金实力的开发企业一般都采取观
望态度，不愿涉足居民拆迁工作。最后形成开发企业只能提供资金，但是具体征迁任务还要
政府承担现象的发生。建议对一级开发整理项目进行细分，发挥本地中小型企业拆迁力量优
势。
3、制定一级开发整理相关政策
现在一级土地开发整理还属于起步阶段,国家有一些宏观性的政策，但是到地市一级，土地
一级开发整理没有相关的实施办法，需要政府根据近年来的经验，及时制定一级开发整理的
实施办法，从法律法规层面给土地一级开发整理行为进行明确，对各相关部门职责进行细分，
对一级开发整理项目的利润率进行确定，保障土地一级开发整理工作有效实施。建议制定切
实可行的一级开发整理办法。
经过探索、分析、研究，认为土地一级开发整理就是利益平衡问题。土地一级开发整理涉及
三个利益集团：一是代表土地所有权的政府，二是一级开发整理前的土地使用者，就是被征
迁人，三是一级开发整理企业。土地一级开发整理的过程，也是协调、处理和重新调整三者
利益关系的过程。普遍认为，征地和拆迁是土地一级开发整理的核心问题，也是难点问题，
其实，归根结底依然在于利益的分配。只要利益保障了，多难也能征、也能拆。被征迁人已
经不满足于仅有的征地、拆迁补偿了，但是如果让政府或者一级开发整理企业在无法预知未
来收益的情况下给他们足够的补偿不仅是不现实的，而且也加大了一级开发整理成本。如果
土地一级开发整理规范了，利润有保证了就好做了。土地一级开发实际上是三方利益的平衡
问题，政府不可回避的是最大的土地批发公司，把集体土地征用、存量土地改变用途，不管
爱不爱听，政府就是“最大的土地运营商”，这方面政府的利益要保证，不然什么地方政府都
不会搞土地一级开发整理，城市也得不到发展。第二个利益主体就是土地一级开发商，不管
是国有的，或者大财团，都要获利，否则他们要么不做土地一级开发整理，要么就可能玩猫
腻，想种了麦子再卖包子。第三个就是被征迁人，他们的利益一定要保证，不然就不给你拆
迁，或者是出现了冲突的问题。一级开发整理实际中还要注意短、中、长期的利益平衡问题，
被征迁人的利益有保障，肯定愿意拆。现在新的土地制度对征地探讨时，包括就业后的培训
问题都要解决，这是长期利益平衡问题，特别是十七届三中全会对农村建设和征地补偿提出
了新的要求，这对今后我们进行土地一级开发整理都必然要更多的注重长期利益平衡。
安庆市土地收购储备中心储昭海 丁邦才 刘先付