分税制改革与中国地方政府的基础设_省略_偏好_基于财政激励假说的实证分析_杨天宇

２０１６２　＊　杨天宇、荣雨菲，中国人民大学经济学院，邮政编码：１００８７２，电子信箱：ｙｔｉａｎｙｕ＠ｓｉｎａ．ｃｏｍ。

本文受到教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国经济的结构性减速与结构性改革”（１３ＪＪＤ７９００３６）的资助。

感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。

分税制改革与中国地方政府的基础设施投资偏好＊———基于财政激励假说的实证分析杨天宇　荣雨菲［提　要］　已有文献认为，晋升政治激励是解释中国地方政府基础设施投资偏好的主要原因。

但统计数据却表明，１９９５年以前基础设施资本存量增长速度与ＧＤＰ增长速度是重合的，１９９５年以后基础设施资本存量的增长速度明显超过了ＧＤＰ增长速度。

由于改革以来晋升政治激励并未发生变化，因此已有文献无法解释１９９５年前后两个时期里为何出现基础设施增长模式的差异。

本文提出的财政激励假说认为，分税制改革所带来的财政激励变化，是导致地方政府投资在１９９５年以后变得偏好于基础设施的主要原因。

笔者利用省级面板数据对上述假说进行了检验，发现财政激励假说可以很好地解释分税制改革前后地方政府基础设施投资偏好的变化。

这意味着进一步完善分税制对改进地方政府的支出偏好是至关重要的。

［关键词］　分税制；财政激励；基础设施一、引言改革开放以来，中国的基础设施资本存量出现了高速增长，２００８年全国基础设施资本存量是１９７８年的３６．４６倍。

［１］然而，这个高速增长并不是自１９７８年才开始的。

金戈指出，基础设施资本存量指数与国内生产总值指数在１９９５年之前几乎是重合的，但在１９９５年之后，基础设施资本存量的增长速度明显超过了ＧＤＰ增长，两个指数之间逐渐拉开了差距。

［１］为什么在１９９５年前后基础设施的增长模式会出现这么大的差异？是什么原因导致基础设施资本存量在１９９５年之后出现了如此快速的增长？这正是本文试图回答的问题。

在已有文献中，张军等人对中国地方政府基础设施投资偏好的研究影响最大。

他们认为，中国转型经济中的晋升政治激励是驱动地方政府投资基础设施的主要原因。

具体地说，中国在经济转轨期的政治—经济体制，是一个“向上负责”的政治集权体制与财政分权体制的结合。

在这个体制下，地方经济发展的政绩成为中央政府选拔干部的重要信息，而地方政府为了政绩展开横向竞争，就必须改善基础设施，因为不仅当地基础设施的改善有助于招商引资，从而实现更快的经济增长和改善政绩，而且显著改善的基础设施本身就是最容易度量的政绩。

［２］这个解释的主要问题在于，中国自改革以来，“向上负责”的中央集权政治体制并没有发生变化，９５ ２０１６２但基础设施资本存量的增长模式却在１９９５年前后出现了上述差异。

［３］这个差异似乎表明，地方政府对基础设施的投资偏好在１９９５年前后是不一样的。

现有文献已经注意到了这个问题。

陶然等人就指出，中国的地方政府热衷于投资基础设施是在１９９４年分税制改革之后，而在分税制改革之前，各级地方政府真正热衷的事情是直接投资建立本地国有和乡镇所有的制造业企业，对基础设施建设和招商引资并不重视。

［４］较早的文献也指出，在２０世纪８０年代，中国经济建设中的一个引人注目的现象是地方政府热衷于投资加工业而忽视基础设施的投资，但进入９０年代以后，出乎许多经济学家的意料之外，地方政府又开始大规模投资于基础设施建设。

［５］这说明，至迟到２０世纪９０年代初，地方政府缺乏投资基础设施的偏好。

如果说显著改善的基础设施能够显示政绩，那么地方政府为什么在１９９５年之前没有用基础设施来显示政绩，而在１９９５年之后却这样做了呢？这是张军等人的研究难以解释的。

除政治激励假说之外，有些文献将中国地方政府投资基础设施的原因归结于具有中国特色的“保护市场的财政联邦主义”理论。

根据该理论，财政分权使得地方政府在预算收入中享有较高的边际分成比例。

这激励了地方政府推动当地经济增长以增加财源。

［６］这种制度有利于减少地方政府的预算软约束问题，因为在地方政府有财政创收积极性的前提下，减少对无效率国有企业的补贴和救助，增加对生产性基础设施的投资对地方政府更有利。

［７］然而已有文献却指出，在分税制改革前地方政府的财政分成比例较高，而此时地方政府更偏好投资建立本地国有企业，对基础设施建设反而不重视；而在分税制改革后地方政府的财政分成比例降低了，这时候地方政府反而更偏好于投资建设基础设施。

这与“保护市场的财政联邦主义”理论的预言正好相反。

［１］因此，该理论也缺乏地方政府投资偏好的解释力。

陶然等人在强调财政激励重要性的同时，进一步主张以单一的财政激励就足以解释地方政府行为，不必诉诸“保护市场的财政联邦主义”和“晋升锦标赛”等复杂的理论。

［４］笔者将陶然等人的主张称为“财政激励假说”。

本文试图利用财政激励假说，解释分税制改革前后地方政府基础设施投资偏好的变化。

笔者认为，在地方政府追求财政收入最大化的前提下，财政激励的变化是地方政府基础设施投资偏好变化的根本原因。

地方政府为了追求财政收入最大化，偏好于投资能带来大量财政收入的部门。

然而，分税制改革前后税收制度的变化改变了地方政府的收入来源。

为了应对由此造成的财政压力，地方政府在分税制改革前后将偏好于投资不同的部门，即在分税制改革前偏好于由政府直接投资制造业，而在分税制改革后偏好于投资基础设施以利于招商引资。

笔者利用省级面板数据对上述假说进行了检验，发现财政激励假说可以很好地解释分税制改革前后地方政府基础设施投资偏好的变化。

本文的贡献在于：（１）对分税制改革前后地方政府基础设施投资偏好的变化给出了一个逻辑一致的完整解释，而已有文献无法解释这个现象。

（２）补充和完善了陶然等人提出的财政激励假说。

［４］该假说与政治激励假说能同时解释很多现象，如地方政府间竞争、地方财政赤字和负债、土地财政等，但本文提出的地方政府基础设施投资偏好却是例外。

只有财政激励假说可以解释分税制改革前后地方政府基础设施投资偏好的变化，而由于改革以来“向上负责”的政治集权体制没有发生变化，政治激励假说难以解释这个问题，这就为财政激励假说的成立提供了有力的证据。

本文的结构安排如下：第二部分回顾了改革开放以来地方政府基础设施投资行为的特征事实，并提出和论证了政府基础设施投资偏好的财政激励假说；第三部分构造了关于基础设施投资决定的回归模型，并利用中国除西藏、重庆之外的２９个省（市）１９７８—２０１３年的面板数据进行了统计检验；第四部分是稳健性检验；第五部分是本文的结论。

二、政府基础设施投资偏好的财政激励假说（一）中国政府基础设施投资行为的特征事实在本文，与张军等人和金戈的研究相似，笔者只研究经济基础设施的投资决定，并采用世界银行０６　２０１６２　提出的经济基础设施定义，即经济基础设施包括公共设施、公共工程以及其他交通部门等三种类型。

［１］［２］按照上述文献的统计口径，２００２年以前的经济基础设施投资统计口径为“电力、煤气及水的生产和供应业”、“地质勘查业、水利管理业”和“交通运输、仓储及邮电通信业”三个行业的固定资产投资，２００３年以后的经济基础设施投资统计口径为“电力、燃气及水的生产和供应业”、“交通运输、仓储和邮政业”、“信息传输、计算机服务及软件业”和“水利、环境和公共设施管理业”四个行业的固定资产投资。

由于本文需要估计省级基础设施资本存量的面板数据，而水利、环境和公共设施管理业的省级数据自改革开放以来统计口径变化较大，为了保证统计口径的一致，笔者在估计省级基础设施资本存量时剔除了上述行业。

在上述研究对象和统计口径之下，笔者计算了１９７８—２０１３年基础设施资本存量指数与国内生产总值指数变化趋势，见图１。

为便于比较，笔者同时也在图２给出了金戈计算的１９５３—２００８年基础设施资本存量指数与国内生产总值指数变化趋势。

［１］图１　基础设施资本存量指数和ＧＤＰ指数资料来源：本文计算。

从图１和图２可以看出，尽管两个图使用的是不同的基础设施统计口径（图１剔除了水利、环境和公共设施管理业数据，图２则保留了上述数据），但二者的趋势惊人地一致，都是在１９９５年左右出现了转折点。

在图１和图２中，基础设施资本存量指数与国内生产总值指数在１９９５年之前一直是重合的，但在１９９５年之后，基础设施资本存量的增长速度明显超过了ＧＤＰ增长，之后二者拉开了差图２　基础设施资本存量指数和ＧＤＰ指数资料来源：金戈的计算。

［１］距。

可以看出，１９９５年是转折点，而１９９５年恰好是分税制改革后的第二年。

基础设施投资有显著的长期特征，其工程周期包括计划期和建设期两部分，通常情况下都超过一年。

［８］若分税制改革影响了地方政府的基础设施投资偏好，这个影响在改革后的第二年才出现也是可以理解的。

因此我们有理由认为，分税制改革对于地方政府投资偏好在１９９５年左右发生显著变化，很可能负有重要的责任。

笔者认为，源自分税制改革的财政激励变化，是造成上述地方政府投资行为改变的主要原因。

自１９７８年开始的财政分权化，使得地方政府拥有了独立的经济利益，控制了大量经济资源，但同时也被赋予了大量的支出责任。

为了追求财政收入最大化和缓解财政压力，扩充财政收入成为地方政府的主要任务。

地方政府在分税制改革后热衷于投资基础设施，正是由于１９９４年前的财政包干制与１９９４年后的分税制对地方政府财政激励的差别所造成的。

（二）财政激励假说Ｉ：财政包干制下的政府投资偏好１９８０—１９９３年，中国实行了财政包干制，即中央政府与各省政府签订财政合约，明确省级政府需要向中央政府上缴财政收入的比例。

在财政包干制下，财政收入被划分为中央固定收入（含关税、中央直属企业上缴利润）、地方固定收入（含盐税、农业税、工商所得税、地方所属国有企业上缴利润、地方特产税等），以及中央和地方共享收入（含中央和地方共同管理的国有企业上缴利润及工１６ ２０１６２商税收）。

这项制度使地方政府拥有了独立的预算制定权，并享有一定的财政自主权，也需要承担地方公共产品的支出责任。

这从两方面加强了地方政府获取更多财政收入的意愿，一是财政压力加大了，原因是地方政府的支出责任增加了，地方预算支出占政府总预算支出的比例，由１９７８年的５３．４％上升到１９８８年的６４．３％，２０世纪９０年代初期更增加到７０％以上。

①二是财政自主权增加了，由于地方政府可以保留固定收入和一部分共享收入，促使地方政府努力增加这部分收益。

［９］［１０］同时，大量国有企业被下放给地方政府，使地方政府掌握了本地国有企业人、财、物的控制权；而此时并没有国税和地税的区分，所有税收都由地方政府管辖的税务部门征收，这给地方政府通过一些途径把应上缴给中央的财政收入留在地方创造了条件。

在这个时期，中央与地方共享的工商税收，是地方政府财政收入的主要来源。