论行政强制措施与行政强制执行

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论行政强制措施与行政强制执行

作者：周明

来源：《科教导刊》2010年第26期

1 概念的辨析

很显然，行政强制措施与行政强制执行是两个不同的行为。只是我们学界对两者之概念及其关系一直含糊不清，所以清晰界定两者之概念成为本文开篇的必要。

1.1 行政强制措施

不同的学者对这行政强制措施概念的界定存在着不同的意见。有学者认为，行政强制措施，是指行政行为主体对相对人的人身或者财物予以强制而采取的各种具体方法和手段。即包括即时强制措施，也包括行政强制执行措施。这种观点将行政主体实施的所有强制性行为都认为是行政强制措施的范畴，据理，行政强制执行是属于强制措施中的一类。另有学者认为，行政强制措施是指国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序，预防和制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。根据这种观点，行政强制措施只是行政主体针对行政相对人实施的一种临时约束或处置的限权性行为，行政强制措施并不包含行政强制执行在内。

笔者认为，应该在理论上对行政强制措施与行政强制执行为做必要区分，这样对于发展和完善行政强制执行理论是颇为重要的。如果将行政强制执行概念置于行政强制措施之中，必然导致两者概念愈加不清晰，这样对于立法和实务的处理都是不利的。在概念上。笔者赞成《中华人民共和国行政强制法(草案)》(三次审议稿)(以下简称“草案三稿”)的提法：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。”根据这一个定义，我们可以从以下几方面来理解行政强制措施：首先，行政强制措施是行政机关在行政管理过程中实施的行为。它实施的主体只能是行政机关，并且只能够在行政管理之中实施。其次。行政强制措施实施的目的是为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形。它的目的带有一定的预防性质，它能够防患于未然，对于行政相对人具有震慑作用。最后。行政强制措施是暂时性行政行为。这体现龙源期刊网

了行政强制措施的临时性特征，它是为了达到制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等而采取的临时保障措施。

1.2 行政强制执行

早期学者王珉灿认为，行政强制执行是在当事人不履行其行政法上的义务时，国家行政机关可以采取法定的强制手段强制当事人履行其义务的行为。它是一种具体的行政行为。可见，早期学者把行政强制执行规定为国家行政机关对行政相对人实施的一种强制手段。早期学者对行政强制执行的理解是成熟的，有的学者将其与行政强制相混淆。近来学者多数认为，行政强制执行应是指行政机关或人民法院，对于拒不履行已经生效的具体行政行为所确定的义务的公民、法人或其他组织，实施强制手段，已达到义务被履行或与该义务被履行相同状态的各种行为。这一种理解，已经把可实施行政强制执行的主题扩充到人民法院，而且实施的条件是行政相对人拒不履行已经生效的具体行政行为所确定的义务。

我国立法也曾对行政强制执行做了具体的规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。或者依法强制执行。”依据这一条规定，行政强制执行的实施主体是人民法院和行政机关，实施条件是行政相对人对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的。然而，“草案三稿”对这一概念进行了修改，该草案认为，“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”该草案将实施行政强制执行的条件限定为行政相对人不履行“行政决定”。

笔者认为，对于行政强制执行这一概念的不同表述，主要体现在对行政强制执行的实施主体和实施条件有着不同的理解这两个方面。现在主流的观点皆认为政强制执行的主体是人民法院和行政机关。另一方面，“草案三稿”将实施行政强制执行的条件限定为行政相对人不履行“行政决定”，笔者认为，“行政决定”这一表述或有不妥，现实中容易导致混乱和误解，因为，“行政决定”存在着成立、合法、有效等不同状态，在表述中，以“已生效的行政决定”代替“行政决定”应该更为妥当。

2 两者之关系

由于学界对行政强制措施与行政强制执行认识的混乱，所以导致对两者关系有着不同的见解。一种观点认为，行政强制执行从属于行政强制措施，它是行政强制措施中的一种。这种观点不过是把行政强制措施当做是行政机关在实施具体行政行为中所采用的一种强制手段，行政龙源期刊网

强制执行乃是具体行政行为中的一个种类。另一种观点认为，行政强制措施和行政强制执行是两种不同的概念，行政强制执行独立于行政强制措施以外，两者是平行的关系，并无从属性。例如，“草案三稿”第2条规定，“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”这观点认为行政强制措施与行政强制执行相互平行，并从属于行政强制。

笔者认为，行政强制措施和行政强制执行并不是一对从属关系，而是平行的关系，两者各有特征，各有任务。我们应该从以下几个方面去理解行政强制措施与行政强制执行两者之关系。

首先，根据“草案三稿”第2条规定，行政强制措施与行政强制执行同属于行政强制，它们是行政强制的两者不同种类。设定行政强制，即是为了，“保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。”行政强制措施和性质执行措施都是利用强制措施，维护行政执法秩序的稳定，最终目的都是维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

其次。行政强制措施与行政强制执行的具体目的又有所不同。行政强制措施的目的更多地体现在预防和制止方面，它是为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，最终达到社会危害不再发生或者不再蔓延。使人和物保持一定的良好状态。行政强制执行的目的是在作为行政相对人的公民、法人和其他组织拒不履行已生效的行政决定的情形之下，迫使义务人履行义务。已达到义务履行或者和义务履行相同的状态。所以，行政强制措施更着眼于补救方面。

再次，在事先是否存在着可履行的义务方面，行政强制措施与行政强制执行又有不同。行政强制执行的引起，皆是因行政相对人拒不履行已生效的行政决定，即是行政相对人存在着一项必须履行该生效的行政决定的义务。而在行政强制措施中，则没有必要要求行政相对人有这一义务为前提，引起行政强制措施的原因，可能是行政相对人的一些不法行为，也可能是某些状态或者事件。

最后，两者实施的主体有所不同。根据前文论述。我们可以知道，行政强制措施是一项具体行政行为，它的实施主体必然是行政主体。即是行政机关。行政强制执行并不是一项具体行政行为，它的实施主体为人民法院和行政机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”在这里，即是说在公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的情形之下，如果法律规定行政机关有权强制执行的，行政机关成为行政强制执行的主体；如果法律没有赋予该事项的行政机关享有执行权的，行政机关应当申请人民法院强制执行，人民法院成为该事项的行政强制执行的主体。

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3 立法的完善

根据以上论述，行政强制措施与行政强制执行理论上的模糊与混乱，是由于我们这方面的立法不完善，法律上没有相关规定，或者说规定相当模糊，并不能起到明确界定与区分的效果。

目前来说，我国对于行政强制措施与行政强制执行并不是通过一个具体的、单一的规范来集中规定的，它还处在利用分散的法律、法规、规章来完成规制。这种做法，不但影响了立法上的统一性，而且会导致对行政强制的主体、手段、程序的设定上不一致，甚至是互相矛盾。所以，制定一部统一的行政强制法便成为了必要。可喜的是，《中华人民共和国行政强制法(草案)》已经公布，并已进入征求意见阶段。只不过，由于理论与实际的复杂性，导致这一法律草案经过数次审议却未能付诸实施。

笔者认为，要制定一部统一的行政强制法，针对行政强制措施与行政强制执行需要做好以下几方面：

首先，要在法律中明确界定出行政强制措施与行政强制执行二者的概念。在法律中界定两者的概念，不但对于实践中的操作具有积极地意义，而且可以减少理论上的分歧，明确理论研究方向。目前，“草案三稿”对行政强制执行的概念规定得不够严谨，建议把“行政决定”修改为“已生效的行政决定”，以减少分歧，做到更明确更具体。

其次，要在法律中明确权属归属。在法律中明确规定行政强制措施中的强制措施实施的权力归属以及明确规定行政强制执行中执行权的权力归属，能够有效减少目前行政权力互相冲突的情况，这包括不同行政机关之间的权利冲突和行政机关和司法机关之间的权利冲突。虽然“草案三稿”第4条、第10条，对行政强制的权属有了规定。但是由于我国目前对于设定具体行政强制措施的权属的规定极其复杂，不仅法律可以设定行政强制措施权，法规、规章都在设定行政强制措施权。很显然，这种做法是极其不合理的，它必然会导致权力的混乱与冲突。因此，在日后的立法中，必须要不断完善行政强制的各种权属归属。

最后，要在法律中详细规定行政机关违法采取行政强制措施或者行政机关与人民法院采取不适当的行政强制执行的补救措施极其法律责任。因为，行政强制措施与行政强制执行都属于行政强制，它们对行政相对人都存在着强制性，假若施行不当，必然导致行政相对人的权利受到侵害。所以，我们在明确权力分配的同时，必须要明确规定不当使用权力或者滥用权力的补救措施及其法律责任。

参考文献 龙源期刊网

[1]胡建淼.行政强制措施与行政强制执行的边界划定[J].理论法学，2002(2)：

16-24.

[2]应松年.论行政强制执行[J].中国法学，1998.2(2)：9-22.