关于“网络中立”政策的思考

“网络中立”（Network Neutrality）理念最早可追溯至1860年的《太平洋电报法案》，该法案认为，“任何来自个人、公司、组织或被电报网络连接的任何固定节点的信息，都应该按照信息的接受规格公正地传播，除非政府给予其优先传播权”。

关于“网络中立”政策的思考
文/ 彭 健
当前，中国I C T （I n f o r m a t i o n C o m m u n i c a t i o n s Technology，信息通信技术）行业尤其是互联网行业仍处于高速发展阶段，得益于国家层面的统筹谋划、有关部门制定的具体措施以及基础电信运营商的积极建设，我国已建成全球最大规模宽带通信网络，并且随着网络提速降费深入推进，宽带用户普及率持续提升，这为我国互联网行业的发展创造了独一无二的条件。

一方面，三大运营商作为国企承担了为全国人民提供电
信普遍服务的巨大责任，从2G到4G，尤其是5G网络建设，巨额资金投入与日趋微薄的利润回报对三大运营商来说都是巨大的压力。

另一方面，我国互联网行业发展格外引人注目，阿
里、腾讯、百度等互联网企业早就在世界互联网行业中举足轻
重，究其原因，国内庞大的用户市场以及日趋完善的网络基础设施至关重要。

美国“网络中立”争议焦点
随着电信业和互联网业务快速发展，从20世纪90年代后Service
2005年FCC（Federal Communications Commission，美国联邦通讯委员会）发布纲要《互联网政策声明》，提出“网络中立”四项原则；到2017年12月，FCC废除奥巴马政府时代通过的“网络中立”法案；再到2019年4月11日，美国众议院通过了一项法案，试图恢复2017年废除的“网络中立”原则。

这种争议的焦点在于：
一是互联网自由与互联网管制。

“网络中立”支持派以倡导互联网平等、自由、开放精神为基本立场，反对ISP的分级行为和按照宽带流量收取费用，建议政府对ISP和电信运营商违反言论自由权和平等原则的行为进行立法规制。

反对派则认为，政府对“管得越少的政府越是好政府”立场不应该动摇，不需要针对ISP和电信运营商制定“网络中立”相关政策。

二是利益之争。

随着网络流量的爆炸式增长和网络传输速率需求不断攀升，美国电信运营商及ISP不断加大投入以提升网络性能、满足用户需要。

但与此同时，其收入并没有相应增加，相反互联网企业，如谷歌、Facebook、亚马逊等，却以极低的成本利用“管道”获取经济利益，二者巨大的投入和收益差直接导致电信运营商以及ISP坚决反对“网络中立”。

并且，实行“网络中立”会降低电信运营商对网络基础设施建设的投入意愿，不利于持续创新和“数字鸿沟”消除。

场竞争与技术创新。

反对派认为强推“网络中
移动互联网按流量收费，但不同应用占用的网络资源和消耗的流量并不成比例。

网络视频占用网络资源很少，但短时间内可发生大量流量，按当时的资费，一小时几百元的花费是可能的。

而另一类应用，不停地联网断网，可一天发生不了多少流量，最典型的是微信，微信占用移动网络60%的信令资源，但仅带来10%的流量，而运营商只对流量收费，没有向信令收费，这给电信运营商的网络带来很大压力。

但最终迫于舆论压力，三大运营商并未出台差异化政策和采取限制性措施，可认为是实行“网络中立”政策。

首先，电信运营商大规模网络持续建设压力凸显。

一是运营商价值进一步“管道化”，盈利能力下降。

机制灵活的互联网企业通过优质服务吸引大量用户，逐步掌握利益分配权，互联网业务替代运营商传统业务，电信运营商逐步变成流量“管道”。

而在“网络中立”原则下，互联网公司在网络基础设施上进行应用生态布局，让运营商自己向客
户收流量费，从而将经营成本很大部分转嫁给运营商。

并且，随着国家网络提速降费工作深入推进，客观上运营商营收、盈利能力受到一定影响。

根据国际电信联盟发布的《Measure the Information Society Report 2018》（衡量信息社会报告2018），我国各项电信资费水平已处于全球中低水平阵营，从侧面反映了我国电信运营商盈利能力下降的事实。

二是近几年移动通信网络建设处于叠加期，资金需求量巨大。

通常一张电信网络需要7—8年才能收回投入成本，国内运营商在3G网络商用后不到5年就开始建设4G网络。

如今，4G正式商用仅4年多，5G网络建设已拉开帷幕，并且5G 需要上万亿投资，比4G多出40%。

如此大额的资金投入，使运营商建设和运营压力倍增。

此外，三大运营商均是国企，担负着国家网络基础设施建设和实现电信普遍服务的重任，但其又是按照公司法注册设立，作为企业法人，公司存在的基本价值在于追求利润，二者有一定的矛盾性。

在多种因素影响下，运营商大规模网络持续建设的压力进一步凸显。

其次，国内互联网巨头已形成事实上的资源垄断。

国内互联网市场有众多潜在用户群体，拥有网络基础设施相对完善的独特优势，这为国内互联网企业快速发展提供了“沃壤”。

目前国内已经有百度、阿里巴巴以及腾讯（BAT）等“巨无霸”企业，中国互联网正进入“寡头竞争”格局。

一方面，BAT正在垄断用户的互联网入口和流量。

根据
中国联通2019年3月发布的沃指数移动应用排行榜，活跃用户数排行榜排名前十的APP中腾讯系占4款（微信、QQ、腾讯视频、搜狗输入法）、阿里系占4款（支付宝、淘宝、新浪微博、优酷视频）、百度系占2款（爱奇艺视频、手机百度）；而APP ANNIE发布的《2019移动市场报告》显示，全球综合
个，阿里+
竞争。

最后，国内互联网企业在网络基础设施建设中参与度不足。

互联网企业向用户提供应用服务的基础网络设施是由运营商所提供，其在不投资基础网络设施的前提下，获得巨大商业利益，而运营商却沦为“管道工”，这个商业模式并不是基于公平利益分配。

当然，由于我国制度和法律层面的限制，互联网企业进入或参与网络基础设施的门槛较高，客观上影响了互联网企业参与建设的意愿。

但要看到的是，目前国家已经在积极探索电信央企混改道路，为互联网企业加入国家网络基础设施建设创造了机会。

事实上，国外很多互联网企业即使没有电信业务运营牌照，但是在网络建设和技术创新等方面却投入大量资源展开研究，体现了大型互联网企业对于网络连接的高度重视和创新自觉性。

例如，谷歌早前推出Project Loon项目，让架设在离地20公里的热气球成为网络接入点，向覆盖区域提供互联网访问服务，2017年，在波多黎各飓风Maria袭击后的通信网络重建中发挥重要作用。

中国“网络中立”对策建议
而“网络中立”的内涵之一就是平等开放。

“网络中立”理念从最开始倡导网络接入、网络内容和网络应用平等开放，逐渐外延至大ICT生态上下游，对平台、增值服务和接口等同样强调平等开放。

如今，互联网全球治理所涉及的平等自由、安全隐私、数据连通等问题都是现阶段的重要议题。

“网络中立”之争为互联网全球治理方案提供一个切入点，我国应支持基于“网络中立”的互联网全球共治，贡献中国智慧、先进理念及路径选择。

第二，探索制定中国特色的“网络中立”管制政策。

一是进一步完善与“网络中立”有关的法律法规。

首先，在《中华人民共和国电信条例》（以下简称“《条例》”）中对“网络中立”的内涵和范畴做出相应规定。

目前《条例》中与“网络中立”相关的条款较少，主要体现在第三十七条“电信业务经营者应当及时为需要通过中继线接入其电信网的集团用户，提供平等、合理的接入服务。

未经
批准，电信业务经营者不得擅自中断接入服务。

”在《条例》后续修订中，建议详细阐述“网络中立”释义。

其次，加快《电信法》出台。

在《电信法》中加入“网络中立”相关内容，为监管部门制定相关规定、采取具体措施提供强有力的法律依据，从而维持电信市场和互联网秩序，维护用户、电信运营企业以及互联网企业的权益。

第三，引导互联网企业参与网络基础设施建设。

一是以联通混改为契机，进一步研究互联网企业参与网络基础设施建设的路径。

混改有助于产权多元化，有效增强电信企业综合竞争力。

引入具有协同效应的互联网等战略投资者，改变“一股独大”“一企独大”，重构电信市场竞争格局。

通过与这些战略投资者在云计算、大数据、物联网、人工智能等领域开展战略合作，将电信企业在网络、客户、数据、营销服务及产业链影响力等方面的资源优势，与互联网企业的资金、机制、业务优势相结合，将现代化企业管理机制和市场化经营机制不断融入电信企业中。

此外，混改有助于跨界融合，推动产业融合发展、业务创新。

二是鼓励互联网企业加大通信网络技术的研发投入，形成国企与民企协同共研、共建、共享、共赢的网络基础设施建设新局面。

未来是物联网时代，网络通信和网络连接将逐步从人与人辐射至人与物、物与物的范畴，要在全国范围内实现全方位无缝覆盖、连接数百亿物体的超强网络，需要的不仅仅是传统意义上的蜂窝移动通信网络，而是涵盖多种通信技术并有机融合的泛在通信网络体系。

引导互联网企业加入未来通信网络技术研究，不仅能壮大通信技术研究的主体力量，确立我国在通信前沿技术的优势地位，更重要的是，能够协同各方力量同步开展网络基础
美国“网络中立”政策重大事件梳理。