论网络空间全球治理中的国际合作
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第29
卷第5
期
2017
年10
月广东行政学院学报
JournalofGuangdongInstituteofPublicAdministrationVol.29No.5
Oct.2017
收稿日期：2017—07—02
基金项目：
本成果受中国人民大学“
统筹支持一流大学和一流学科建设”
经费支持。
作者简介：
李传军（1971—），
男，
安徽淮北人，
中国人民大学公共管理学院副教授，
管理学博士，
主要研究方
向为电子政务、
公共组织与行政伦理。论网络空间全球治理中的国际合作
李传军
(
中国人民大学公共管理学院，
北京100872)
摘要：
全球治理是全球化、
后工业化的必然要求，
网络空间全球治理必须通过国际合作才能顺利开
展。
网络空间全球治理缺乏有效的国际合作对网络发展中国家产生诸多不利，
直接损害了网络发展中国
家的形象，
纵容了网络国际犯罪。
在网络空间全球治理国际合作方面，
有效的机制和框架尚未形成。
究
其原因，
主要是由于各国利益不同，
从而在法律制度及对国家主权和人权问题方面存在认识分歧。
国际
社会是一个有机统一的整体，
尤其是在网络将世界各国联为一体的情况下，“
地球村”
已成为一个命运
共同体，
针对跨国网络问题，
只有各国携起手来，
构建合作体系，
才有可能实现网络空间的有效治理。
关键词：
网络空间治理;
全球治理;
国际合作
中图分类号：D815
文献标识码：A
文章编号：1008—4533(2017)05—0019—06
DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2017.05.003
一、
网络空间全球治理国际合作的吁求
20
世纪90
年代以后，
互联网的发展推动了新技术、
新应用、
新业态的不断出现，
成为经济
社会发展的重要引擎，
也为国家治理能力的提升提供了技术支撑。
各国纷纷把互联网作为谋求竞
争优势的战略方向。
网络技术的发展所促成的大数据技术、
云计算、
物联网等应用，
改变了传统社会治理的技术
基础。
社交媒体所带来的沟通便捷化冲击着传统威权治理，
而信息的互联互通则引发了网络空间
的信息安全问题。
不仅如此，
互联网也成为国际竞争的重要阵地。
网络空间开拓了新的疆域，
在
网络规则制定方面的博弈更成为综合国力的博弈。
当然，
各国网络发展程度参差不齐，
依据网络
技术、
网络能力和网络使用度等指标，
可以将其划分为网络发达国家、
网络发展中国家和网络不
发达国家。
网络空间全球治理的进程伴随着各国政府之间的博弈过程。［1］
作为网络发达国家，
美
国希望保持自己在网络空间全球治理中的主导地位，
而以中国为代表的网络发展中国家则占据了
增长动能。［2］
从人类历史演进的角度来看，
每一次的技术进步都会给国家安全、
社会安全等带来挑战和机
遇。
网络塑造了互动的虚拟空间，
全球超过35
亿人在网络空间营造了一个虚拟的“
地球村”。
“
地球村”
的秩序必须通过规范和治理才能实现，
而这种规范和治理必须是公开、
民主、
合作的
全球治理。［3］
全球治理是全球化、
后工业化的必然要求。
此前，
由工业化和资本主义世界化所形
91成的是一种世界治理。
在这种治理格局中，
超出国家范围的治理问题，
是由某一（
些）
霸权国家
来承担的。
这是由工业化和资本主义世界化所形成的中心—
边缘结构所决定的。
处于中心的国家
为了维护对其有利的国际秩序而开展世界治理。
在全球化、
后工业化的运动中，
迫切需要实现世
界治理向全球治理的转型。［4］
在世界治理格局中，
网络发达国家借助其技术优势构建的国际网络体系必然对自身有利，
而
网络发展中国家由于没有掌握网络核心技术，
难以参与国际网络体系的构建。
由此，
在国际网络
体系中，
形成了“
中心—
边缘”
结构，
处于中心位置的国家分享了网络发展的盛宴，
哪怕是残羹
剩饭也不会留给网络发展中国家。
虽然网络发达国家不愿承认网络空间主权，
但实质上他们是不
愿承认网络发展中国家的网络空间主权，
而对于自身的网络空间主权则利用其在网络核心技术和
网络治理体系方面形成的优势地位进行强势维护，
从而成为全球网络空间主权的独享者。
也就是
说，
网络发达国家否认网络空间主权不是否定自己实际掌控网络的权力，
而是否认网络发展中国
家染指网络控制的权力。
所以，
真正阻扰网络空间全球治理国际合作体系形成的是网络发达国
家。
只要这种合作体系尚未达成，
那么网络发达国家利用自身技术先发优势把控网络空间甚至为
所欲为的权力就可以继续存在。
比如，
美国政府曾于2009
年授意微软公司切断古巴、
伊朗、
叙
利亚、
苏丹、
朝鲜等五国的MSN
服务器，
导致这五国的网民无法正常登录MSN。
显然，
类似的
网络霸权行为必然对网络发展中国家的主权造成实质的侵害。
网络发展中国家的网络空间主权受到侵害，
必然映射到现实的物理空间并使国家的利益受到
损害。
这种损害体现在经济、
文化、
政治和社会等不同层面。
就经济层面来看，
虽然网络发展中
国家也可以利用网络促进自身经济发展，
但是由于国际网络体系及核心网络技术均由网络发达国
家掌控，
网络发展中国家无法生产关键的网络产品，
而只能向网络发达国家购买。
网络发达国家
可以利用其技术垄断地位漫天要价，
从而使网络发展中国家的经济利益受到损害。
从文化层面来
看，
由于网络发达国家（
主要是美国）
利用本国语言来构建网络体系，
其他国家要使用网络，
就
要先学习网络发达国家的语言，
这样一来，
英语就进一步强化了其历史上天成的国际语言地位，
英语文化霸权必然对网络发展中国家的本民族文化造成冲击，
使这些国家的思想文化、
价值观
念、
生活方式等面临着西化的风险，
而本国的优秀传统文化则岌岌可危。
从政治与社会层面来
看，
由于网络空间使得西方文化在没有任何障碍的情况下进入网络发展中国家，
西方国家利用网
络进行意识形态渗透，
可能导致这些国家的民众对现行体制不满、
进而要求推动政治和社会体制
的变革，
一旦这种要求得不到满足，
就可能形成声势浩大的社会运动，
从而造成较大的社会动
荡，
甚至危及现行的政治体制。
如果网络空间全球治理国际合作难以实现，
那么各国只能各自为战，
这就给利用网络进行犯
罪的人提供了可乘之机，
他们会利用不同国家对网络治理制度的差异而逃避法律制裁。
比如利用
网络传播一些对特定国家不利的信息，
或者从事色情、
暴力活动，
乃至颠覆国家政权。
由于其主
服务器设在别国，
使得受害国无法开展对犯罪行为的个体追责。
这就造成了网络犯罪分子的有恃
无恐，
最终各主权国家的利益都受到了极大的损害。
在网络空间全球治理国际合作难以展开的情况下，
网络发展中国家无奈只能选择特定手段对
网络进行治理。
为遏制西方国家进行意识形态渗透或本国分裂势力在西方国家的网络上从事分裂
国家的宣传，
网络发展中国家只能利用防火墙进行信息屏蔽，
限制对国外网站的访问。
从维护国
家利益的角度来看，
这种措施无可厚非。
但如果从公民知情权的角度来看，
这种网络监管措施可
能会造成“
误伤”。
比如，
国外的一些社交网站，
其建立和运营过程中并没有意识形态渗透的故
意，
但是，
一些人利用这些社交网站进行对网络发展中国家不利的信息宣传，
而这些社交网站并
不会根据网络发展中国家的要求进行信息删除，
于是网络发展中国家只能对本国公民设置限制，
使本国公民无法利用这些社交网站进行信息交流。
这些监管措施可能使公民的知情权难以得到保
02障。
当然，
从根本上说，
这是网络空间全球治理国际合作难以达成所造成的后果。
综上所述，
网络空间全球治理国际合作难以达成将直接损害网络发展中国家的利益，
从近期
来看，
现有的网络治理体系对网络发达国家有利，
但从长远来看，
由于一些跨国的网络问题无法
解决，
最终将损害所有主权国家的利益。［5］
二、
网络空间全球治理国际合作的困境
网络空间全球治理必须通过国际合作才能真正实现。
然而，
当前网络空间全球治理中却面临
着国家网络空间主权、
网络空间法律适用以及不同意识形态之间的差异等难题。
网络空间全球治
理缺乏有效的国际合作对网络发展中国家产生诸多不利，
直接损害了网络发展中国家的形象，
纵
容了网络国际犯罪。
在网络空间国际合作治理方面，
有效的机制和框架尚未形成。
究其原因，
主
要是由于各国利益不同，
从而在法律制度及对国家主权和人权方面存在认识分歧。
网络犯罪往往
是跨越国界的，
这导致网络犯罪行为在法律适用方面存在较大的困惑，
也使网络犯罪分子往往逍
遥法外，
以致网络犯罪难以根除。
网络空间，
尤其是互联网具有虚拟性和跨越国界的性质，
这导
致网络行为具有隐蔽性和无界性。
这一特点给惩治网络犯罪带来了较大的困难。
如果网络犯罪行
为实施地和侵害地分离、
发生于两个以上的国家，
法律适用就是一个难题。
在全球化、
网络化条件下，
单靠一个国家实现网络空间的有效治理是不可能的，
它客观上要
求国际社会在网络空间全球治理方面采取合作行为，
将网络空间视为人类共生共在的空间，
世界
各国应建立一个统一联动的网络空间全球治理机制和合作框架。
在网络由各国分而治之的情况下，
网络空间主权是必然存在的，
而且它也应当成为当代国家主
权的重要构成部分。
但是，
网络发达国家和网络发展中国家在网络空间主权存在与否问题上有较大
的分歧。
前者认为网络空间是“
全球公域”，
不愿认同后者主张的网络空间有主权属性。
以美国为
代表的网络发达国家对一些网络发展中国家的网络管制行为横加指责。
然而，
对于广大的网络发展
中国家来说，
由于社会现代化水平较低，
公众的理性水平也较低，
因此，
如果任由自由主义或无政
府主义等思想肆意在网络上泛滥，
在某些特定的情况下，
会引发一些群体性事件。
如果与国外敌对
势力结合，
将可能危及政治稳定。
另外，
由于网络发展中国家并不掌握核心信息技术，
如果网络空
间主权不能得到保障，
实质上是敞开大门任由美国进入，
对于国家安全是极其不利的。
由于互联网技术垄断的特征，
当前国际网络体系中获益最大的是美国等少数网络发达国家。
网络发展中国家有网络空间主权的诉求，
但是，
这些国家的构成极为复杂，
由于这些国家经济发
展水平、
社会、
制度、
文化等方面的巨大差异，
在网络空间主权范围方面也存在分歧。
这些国家
都认可网络空间主权的存在，
但是对国家应在网络空间全球治理方面发挥什么作用、
治理哪些内
容、
以何种方式治理网络空间等问题，
难以达成一致意见。
如果各主权国家之间网络空间全球治理适用制度不同，
必然在网络空间全球治理国际合作方
面存在分歧，
因为一旦一个主权国家允许其他国家的制度在本国有效，
则可能造成对本国主权的
侵害。
这样，
为了维护本国主权，
则必然产生对他国制度的排斥。
然而，
网络空间全球治理必须
通过国家之间的合作才能实现，
而合作则意味着采取统一的行动，
这就要求有相互衔接或相同的
制度作为保障。
当前，
各主权国家网络空间全球治理的现状是：
一方面，
各国在网络空间全球治理制度设计
方面并未追求一致，
甚至难以说有合作的诚意，
因而这些国家为了自身的利益和意识形态的一致
性而刻意保持本国制度的特殊性，
这必然延缓网络空间全球治理国际合作的进程。
另一方面，
从
主权国家意识形态网络传递在国家间的效用方面来说，
信息传播必然涉及意识形态的价值判断，
所以人们通过网络传播的信息必然带有意识形态的内容。
信息通过网络传播，
信息受众潜移默化
地受到意识形态的影响。
一般来说，
网络发达国家由于在经济、
技术等方面占有优势，
因而这些
国家通过网络传播其政治主张和价值观也占据优势地位。
这一过程持续到一定程度，
就会对其他
12
