关于按日计罚制度的思考
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关于按日计罚制度的思考
作者:张倩
来源:《财讯》2016年第31期
新环保法被称为史上最严环保法,其中一点就是确立了按日计罚制度。
一项新的制度,对其法律性质的界定至关重要,其合法性不仅体现在明晰的理论逻辑上,更要经得起司法实践的考验。
从实践中总结经验,不断规范和完善。
按日计罚定性实践
按日计罚的定性之争
按日计罚制度如今作为一种环境管制手段为许多国家和地区采纳,目前存在着两种模式:作为行政处罚的英美法模式和作为执行罚的大陆法模式。
按日计罚的法律性质直接关系到行政机关在司法实务中该如何具体操作的问题,争执的目的是为了给司法实务提供规范依据。
若为行政处罚,则要按照《行政处罚法》来规制具体行为;若为执行罚,则按照《行政强制法》来规制。
显然二者性质上有本质的区别。
英美法模式与大陆法模式的差别表现在对违法行为的连续性是否认为是“一次”而予以处罚。
行政处罚性质的按日计罚认为违法行为持续的每一天都是一个单独的违法行为,主张计日处罚从违法行为发生之日起至主动改正之日起;执行罚性质的按日计罚将违法行为视为一次违法行为,对这一违法行为持续的期间实施处罚。
由此可见,前者的惩罚力度更大。
环境污染是一个长期过程,有些污染行为一开始并不能被发现,加之现在企业污染手段的隐蔽化,使得环境污染到一定严重程度才会引起有关部门的注意。
那么问题就是执法部门该如何证明违法行为在被发现之前持续的时间。
正视当前的执法现状,除了违法者自己承认,执法部门很难证明其一直存在连续违法行为。
总结分析关于该问题的研究,两种模式各有利弊。
我们可以尝试在两者中作一个对比和权衡。
一项新制度的确立需要考虑其实施的成本和收益,最理想的实施效果就是成本最小化、收益最大化。
首分析行政处罚性质的按日计罚。
理论讨论无法避开的一个问题就是“一事不再罚”原则,对此的解释几乎都有一个统一观点,即按日计罚不违反该原则,只是解释理由各异。
反之认为按日计罚有违该原则,不能定性为行政处罚。
而笔者比较赞成汪劲教授的观点,我们不必过多囿于现行的处罚观念,可适当进行突破,使得这一理论更好的适应新情况,随着实践的拓展而扬弃,毕竟法律最终是用来解决实际问题的。
理论障碍并非不可逾越,但需要转换成本。
因此,综合理论与实践的现状,若将按日计罚定性为行政处罚,可谓收益大,成本也可能大,并非理想状态。
其次分析执行罚性质的按日计罚。
理论方面不存在是否违反“一事不再罚”原则问题,通说认为执行罚并不适用该原则。
责令改正是一种行政命令,连续处罚则是不执行的后果,意在促使行为人积极改正。
实践中尽管执法部门的执法能力比较弱,但《办法》中已明确规定按日连续处罚的计罚日数从责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起,所以在操作中应该问题不大。
从秩序罚与执行罚的规范模式与制度功能定位的比较得出“连续罚”定位为执行罚具有学理和制度上的支撑。
综上所述,考虑到我国环境执法的现实基础,可将执行罚性质的按日计罚作为过渡措施,给执法部门和违法行为者一个缓冲和适应的时间。
当然如此定性仍需要相应的立法解释来支撑,待未来理论拓展和实践水平更加成熟时,再尝试英美法模式或能驾轻就熟。
按日计罚制度的司法实践
按日计罚是对环境违法行为较为严厉的惩罚,因而有必要保证其实施的合法性和规范性。
新环保法的规定比较笼统,有许多需要进一步明确和细化之处。
(1)连续处罚起始日期的确定
新环保法的条文规定按日连续处罚“自责令改正之日的次日起”计算,看似规定的非常明确。
但是在实际办案过程中,一些执法部门会采取先向违法当事人发出《责令改正通知书》,再作出罚款处罚的决定。
此时,责令改正先于罚款处罚。
根据《行政处罚法》第23条,条文中“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”是否指的是“同时”,这关系到责令改正先于罚款处罚行为的合法性问题。
笔者认为责令改正的行政决定应当与行政处罚同时作出。
若责令改正能在罚款处罚决定书上同时载明,则按日计罚的起始日期就是作出处罚决定之日的次日。
(2)连续处罚日数的计算问题
《办法》规定按日连续处罚的计罚日数为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起,至环保部门复查发现违法排污行为之日止;再次复查仍拒不改正的,计罚日数累计执行。
那么这中间就会有一个问题,若执法部门对某一违法行为做出了处罚决定并责令限期改正,并在规定的时限内进行了第一次复查,但行为人没有改正,此时便实施按日计罚,再次责令改正,并在一定期限内第二次复查,若改正了就不再累计。
那么在二次责令改正和二次复查之间这段时间是不能笼统算在计罚日数内,因为行为人很可能在第二次复查之前就已经改正违法行为。
若不区分,会出现行为人没有排污而受到处罚的现象。
但对于行为人改正违法行为的具体时间点,执法人员难以查清,需要行为人举证说明.若有证据证明其在二次复查前就已经停止了排除行为,累积的日数就到停止排污行为为止。
(3)关于责令限期改正后复查的日期、次数问题
具体规定复查的日期和次数,实际上是促使执法部门积极督促行为人及时停止违法行为。
这要求执法部门至少要保证足够的现场执法人员。
不得不承认该项新制度对大多数违法者来说有震慑力,但仍不排除少数违法者在继续排污所获利润大于违法成本的利益驱动下继续违法行为。
确立按日计罚制度的最终的目的是及时阻止环境违法行为,减少环境污染。
[1]黄学贤、杨东升.“按日连续处罚”的法律性质—第59条评析.法治研究,2015(06)
[2]汪劲、严厚福.构建我国环境立法中的按日连续处罚制—以的修改为例.法学,2007(12)
[3]熊樟林.连续处罚行为的性质认定—以新第59条为中心.华东政法大学学报,2015(05)
[4]姜明安.中实施“按日计罚”的可行性—行政法学家视角的评述.环境保护,2007(24)
[5]汪再祥.我国现行连续处罚制度之检讨—基于行政法体系与规范本质的思考.法学评论,2012(03)。