“按日计罚”案例正文(课程考试案例一)
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益阳市史上最大环保罚单能否敲山震虎
摘 要：2015 年 1 月 1 日起施行的《中华人民共和国环境保护法》新增了“按 日计罚”制度，即对持续性的环境违法行为进行按日、连续的罚款，不设上限， 旨在对民怨极大的环境污染现象打出硬拳头。这一制度实施以来，全国各地接连 开出史上最大环保罚单。2016 年 12 月 15 日，湖南省益阳市开出新《中华人民 共和国环境保护法》实施以来该市最大一张环保罚单，益阳市环保局对湖南林源 纸业有限公司违法排污行为处以 241 万元罚款。早在 9 月，益阳市环保局就该公 司违规排污的问题约谈了负责人，其表示愿意积极落实整改。但 12 月 4 日，市 环境监察支队行政执法人员发现该公司接通暗管，将废水偷排至外河赤磊洪道。 益阳市环保局根据“按日计罚”的规定对该公司处以罚款。企业在已承诺整改的 前提下为何仍愿意冒着巨额罚单的风险违法偷排？当地政府是否工作到位、监管 得当？政府究竟应如何在经济发展与环境保护之间取得平衡？政府如何发挥其 主导作用，在环境多元（政府、企业、公众）共治中创新协同机制，以取得环境 良法善治的结果？本案例将通过详细介绍湖南林源纸业偷排污水案的情况、违法 企业的应对、公众的反应，分析按日计罚的震慑力与影响力，探讨巨额罚款能否 罚出碧水蓝天，引发公众对政府环保职责、企业社会责任的思考。
近年来，我国一直致力于建设责任型政府，不仅仅是人民群众和社会各界对 政府责任相当关注，政府自身也十分重视，并力求通过政府职能作用的发挥，为 人民服务，对群众负责。因此，2016 年 12 月 3 日，益阳市环保局当即组织益阳 市环境监察支队和环境监测站的工作人员赶赴湖南林源纸业有限公司进行现场 调查。2016 年 12 月 3 日晚 22 时 40 分益阳市环保局相关人员进行了第一次监测， 结果却出乎意料：工作人员当场未发现有偷排废水的痕迹，且废水废气排放经监 测也达标。2016 年 12 月 4 日早上 6 点 30 分，益阳市环境监察支队行政执法人 员再次对湖南林源纸业有限公司进行了现场检查，执法人员有了新的发现：湖南 林源纸业有限公司废水总排口水位异常偏低，沿河排污口附近的水呈现淡黑色， 并不断有黑色液体从水面往上冒出。种种异常现象表面事情绝不简单，因此，益 阳市环境监察支队立即安排了进一步排查。结果果然不出所料，湖南林源纸业有 限公司大部废水通过排放废水的阀门和暗管，直接排入了外河赤磊洪道。
排放等环保问题引起了益阳市环保局的重视。在发现该违规情况后，益阳市环保 局相关人员于 2016 年 9 月 9 日下午专门约谈了湖南林源纸业有限公司负责人， 在益阳市环保局相关人员的分析和劝说后，这次约谈取得了较为满意的结果：湖 南林源纸业有限公司表示愿意积极落实整改，并确保污染物稳定达标排放。2016 年 10 月益阳市环境保护局对湖南林源纸业有限公司现场检查中发现该企业废水 收集池附近有暗管，当即要求该企业立即拆除，并下达《责令改正违法行为决定 书》（益环改[2016]19 号）。11 月份，在对该企业再次进行检查时，发现该企 业将已经拆除的暗管重新接通并在使用，市环境监察支队随即对该企业私设暗管 的违法行为进行了立案查处，并现场要求企业调派挖机进行了拆除。
图 5 益阳市环境保护局监测人员采样图 图 6 益阳市环境保护局执法现场图
图 7 赤磊洪道污染现场图 益阳市环境监测站工作人员立刻对湖南林源纸业有限公司偷排废水的违法 行为进行采样和取证，并作了计量测算。环境监察支队行政执法人员对湖南林源 纸业有限公司污染废弃物处理设施的运行情况、废水偷排情况进行全程的摄像取 证，并在相关人员的配合下当场制作了监察纪录、现场勘察笔录和调查询问笔录。 经过相关人员对采样物质的检测，发现环境监测站工作人员提取的样本中悬浮物、 化学需氧量和总磷排放浓度严重超标。在事件进一步“发酵”后，政府立即采取 了相应的措施，但是，在这个过程中政府环保职责的履行是否到位仍是我们应该 关注的重点。 1.3.4 罚单“出炉” 2016 年 12 月 15 日晚，益阳市环保局专门召开了湖南林源纸业有限公司涉 嫌铺设暗管偷排生产废水行为案审会，决定对该公司环境违法排污行为进行立案 查处。益阳市环保局依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款的 规定，并按照《益阳市环境保护局行政处罚裁量权基准》的要求，按当月排污费 的四倍，对湖南林源纸业有限公司罚款人民币 2415409.92 元。益阳市环保局根 据新环保法中的“按日计罚”条款，对湖南林源纸业有限公司处以高额罚款，这 个事件当即就在网上引发热议，不少人对此拍手称快。至此，事件表面上似乎已 经告一段落。但是，事件的影响并没有随着法律程序的终结而停止。巨额罚款能 否罚出碧水蓝天？政府环保职责、企业的社会责任又该置于何种地位？诚然，对 污染环境的企业处以重罚可以起到威慑作用，但是更重要的是要聚焦于“按日计
1.案例介绍
1.1 案例背景 湖南林源纸业有限公司污染环境这一案例事发地点位于湖南省益阳市，不可
避免地会对当地及周边地区造成一定影响，为了更真实地还原事件真相，更深刻 地分析事件的影响，首先必须了解案例的相关背景。益阳市，又有“银城”、“丽 都”、“羽毛球之乡”的美称，是湖南省地级市。益阳市地理位置优越，位于洞 庭湖南岸，湘中偏北，雪峰山余脉和湘中丘陵向洞庭湖平原过渡的倾斜地带。益 阳市在湖南省经济和社会发展中的地位也不容忽视，其不仅是环洞庭湖生态经济 圈核心城市之一，也是长株潭 3+5 城市群的重要组成部分。此外，益阳市在生态 文明建设方面也硕果累累，曾先后获得“省级园林城市”，“国家森林城市”， “国家卫生城市”，“全国文明城市提名城市”等美称。湖南林源纸业有限公司 建立于 1984 年,座落在全国最大的芦苇基地——湖南沅江漉湖芦苇场，法人代表 陈国栋，2004 年该公司年产 5.1 万吨文化纸改扩建工程及环境治理工程取得湖 南省环保局审批（湘环[2004]121 号）。2009 年通过湖南省环保局组织竣工验收 （湘环评验[2009]29 号），并取得湖南省益阳市沅江市环保局核发的排污许可 证（益环沅许第[2013]10 号）。目前，该公司配套建设有废水、废气处理设施 及污染源自动在线监控系统。
罚”制度在这个事件中以及今后在这一类事件中的威慑力。此外，面对如此巨额 的罚款，企业又将采取何种后续行动？
2.案例分析
2.1“按日计罚”的震慑力分析 2015 年 1 月 1 日起实施的新《中华人民共和国环境保护法》首次引进了按
日计罚规则，即对于企业的违法排污行为在限期内拒绝改正的，罚款数额按日累 计计算且上不封顶。这一规则主要是为解决企业违法成本低、守法成本高的问题 而制定，取消对企业环境违法行为罚款数额的限制，超标即违法，违法即受处罚。 此后，“湖北省开出金额高达 2700 万这一‘史上最大环保罚单’”、“2000 万！ 河北开出今年最大环保罚单”、“549 万元！广东最大环保罚单”诸如此类的标 题屡现媒体报端。那么作为新《中华人民共和国环境保护法》的亮点、重点之一， 按日计罚制度在实施后所产生的威慑力效果是否明显，成为了社会关注的焦点。 其实按日计罚制度在全国范围内实施之前，我国一些城市早已使用这一制度多年， “按日计罚”的威慑作用可以从这些城市的实践中一探究竟。
保护法》的一大亮点是加大了处罚力度，罚款可以按日累计处罚，不设上限；新 《中华人民共和国环境保护法》第五十九条明确规定对污染企业持续污染环境的 行为实行按日计罚。此外，国家环保部专门制定了《环境保护主管部门实施按日 连续处罚办法》对其做出细化规定。2016 年 12 月 15 日，湖南省益阳市环保局 对湖南林源纸业有限公司违法排污行为按当月排污费的 4 倍计算，处以 241 万元 罚款。这是自《大一张环保罚单。但是，随之而来的是一系列反思：巨额罚款能否罚出碧水蓝天？ 我们对政府的环保责任和企业的社会责任是否不够重视？如何在经济发展与环 境保护之间取得平衡？政府如何发挥其主导作用，在环境多元（政府、企业、公 众）共治中创新协同机制，以取得环境良法善治的结果？
的保障和提高，环境破坏和污染事件也越来越为人们所关注，并且人们对这类事 件的容忍度也越来越低。新时代的群众维权意识不断增强，当自身的合法权利和 正当利益受到威胁或侵犯时，越来越多的人开始通过各种手段维护自身合法权益， 因而群众举报和信访时有发生。2016 年 12 月 3 日下午，益阳市环保局收到湖南 省环保督察组交办的关于反映林源纸业存在偷排现象的信访件。至此，湖南林源 纸业有限公司违规偷排事件威胁甚至破坏了当地居民的生活环境，影响其生活质 量，这起污染事件进一步发酵。企业在已承诺整改的前提下为何仍愿意冒着巨额 罚单的风险违法偷排？当地政府是否工作到位、监管得当？事件的进一步“发酵” 使得我们必须重视这些问题，并分析促使企业和政府采取这些行动的深层根源。 1.3.3 政府突查
关键词：按日计罚、环境保护、政府责任
引言
环境保护一直以来都是我国政府和社会关注的重点，自十八届三中全会提出 建设生态文明，用制度保护生态环境后，我国生态环境保护又被提至更高的层次， 越来越受到社会各界的关注。十九大报告中指出，人与自然是生命共同体，人类 必须尊重自然、顺应自然、保护自然，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生 的现代化。一方面，环境保护一直是经济社会发展所需要关注的重点，随着经济 的发展和人民生活水平的不断提升，人们对于所生活的生态环境也越来越重视， 对环境质量的要求也越来越高；另一方面，虽然我国对生态环境及其保护日益重 视，也颁布了相关法律法规对污染和破坏生态环境的行为进行相应的惩处，但是 随着社会的发展，旧的法律法规很难适应新的环境污染和破坏问题，区域性大气 污染、流域性水体污染以及全国性的土地污染依然频繁出现。综上所述，我国迫 切需要新的环保法律以适应和解决我国新的生态环境问题。因此，2014 年 4 月 24 日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》，新《中 华人民共和国环境保护法》已经于 2015 年 1 月 1 日正式施行。至此，中国环境 领域的“基本法”，完成了 25 年来的首次修订。我国新《中华人民共和国环境
图 2 益阳市环境保护局责令改正违法行为决定书
图 3 益阳市环境保护局约谈湖南林源纸业有限公司笔录
摘 要：2015 年 1 月 1 日起施行的《中华人民共和国环境保护法》新增了“按 日计罚”制度，即对持续性的环境违法行为进行按日、连续的罚款，不设上限， 旨在对民怨极大的环境污染现象打出硬拳头。这一制度实施以来，全国各地接连 开出史上最大环保罚单。2016 年 12 月 15 日，湖南省益阳市开出新《中华人民 共和国环境保护法》实施以来该市最大一张环保罚单，益阳市环保局对湖南林源 纸业有限公司违法排污行为处以 241 万元罚款。早在 9 月，益阳市环保局就该公 司违规排污的问题约谈了负责人，其表示愿意积极落实整改。但 12 月 4 日，市 环境监察支队行政执法人员发现该公司接通暗管，将废水偷排至外河赤磊洪道。 益阳市环保局根据“按日计罚”的规定对该公司处以罚款。企业在已承诺整改的 前提下为何仍愿意冒着巨额罚单的风险违法偷排？当地政府是否工作到位、监管 得当？政府究竟应如何在经济发展与环境保护之间取得平衡？政府如何发挥其 主导作用，在环境多元（政府、企业、公众）共治中创新协同机制，以取得环境 良法善治的结果？本案例将通过详细介绍湖南林源纸业偷排污水案的情况、违法 企业的应对、公众的反应，分析按日计罚的震慑力与影响力，探讨巨额罚款能否 罚出碧水蓝天，引发公众对政府环保职责、企业社会责任的思考。
近年来，我国一直致力于建设责任型政府，不仅仅是人民群众和社会各界对 政府责任相当关注，政府自身也十分重视，并力求通过政府职能作用的发挥，为 人民服务，对群众负责。因此，2016 年 12 月 3 日，益阳市环保局当即组织益阳 市环境监察支队和环境监测站的工作人员赶赴湖南林源纸业有限公司进行现场 调查。2016 年 12 月 3 日晚 22 时 40 分益阳市环保局相关人员进行了第一次监测， 结果却出乎意料：工作人员当场未发现有偷排废水的痕迹，且废水废气排放经监 测也达标。2016 年 12 月 4 日早上 6 点 30 分，益阳市环境监察支队行政执法人 员再次对湖南林源纸业有限公司进行了现场检查，执法人员有了新的发现：湖南 林源纸业有限公司废水总排口水位异常偏低，沿河排污口附近的水呈现淡黑色， 并不断有黑色液体从水面往上冒出。种种异常现象表面事情绝不简单，因此，益 阳市环境监察支队立即安排了进一步排查。结果果然不出所料，湖南林源纸业有 限公司大部废水通过排放废水的阀门和暗管，直接排入了外河赤磊洪道。
排放等环保问题引起了益阳市环保局的重视。在发现该违规情况后，益阳市环保 局相关人员于 2016 年 9 月 9 日下午专门约谈了湖南林源纸业有限公司负责人， 在益阳市环保局相关人员的分析和劝说后，这次约谈取得了较为满意的结果：湖 南林源纸业有限公司表示愿意积极落实整改，并确保污染物稳定达标排放。2016 年 10 月益阳市环境保护局对湖南林源纸业有限公司现场检查中发现该企业废水 收集池附近有暗管，当即要求该企业立即拆除，并下达《责令改正违法行为决定 书》（益环改[2016]19 号）。11 月份，在对该企业再次进行检查时，发现该企 业将已经拆除的暗管重新接通并在使用，市环境监察支队随即对该企业私设暗管 的违法行为进行了立案查处，并现场要求企业调派挖机进行了拆除。
图 5 益阳市环境保护局监测人员采样图 图 6 益阳市环境保护局执法现场图
图 7 赤磊洪道污染现场图 益阳市环境监测站工作人员立刻对湖南林源纸业有限公司偷排废水的违法 行为进行采样和取证，并作了计量测算。环境监察支队行政执法人员对湖南林源 纸业有限公司污染废弃物处理设施的运行情况、废水偷排情况进行全程的摄像取 证，并在相关人员的配合下当场制作了监察纪录、现场勘察笔录和调查询问笔录。 经过相关人员对采样物质的检测，发现环境监测站工作人员提取的样本中悬浮物、 化学需氧量和总磷排放浓度严重超标。在事件进一步“发酵”后，政府立即采取 了相应的措施，但是，在这个过程中政府环保职责的履行是否到位仍是我们应该 关注的重点。 1.3.4 罚单“出炉” 2016 年 12 月 15 日晚，益阳市环保局专门召开了湖南林源纸业有限公司涉 嫌铺设暗管偷排生产废水行为案审会，决定对该公司环境违法排污行为进行立案 查处。益阳市环保局依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款的 规定，并按照《益阳市环境保护局行政处罚裁量权基准》的要求，按当月排污费 的四倍，对湖南林源纸业有限公司罚款人民币 2415409.92 元。益阳市环保局根 据新环保法中的“按日计罚”条款，对湖南林源纸业有限公司处以高额罚款，这 个事件当即就在网上引发热议，不少人对此拍手称快。至此，事件表面上似乎已 经告一段落。但是，事件的影响并没有随着法律程序的终结而停止。巨额罚款能 否罚出碧水蓝天？政府环保职责、企业的社会责任又该置于何种地位？诚然，对 污染环境的企业处以重罚可以起到威慑作用，但是更重要的是要聚焦于“按日计
1.案例介绍
1.1 案例背景 湖南林源纸业有限公司污染环境这一案例事发地点位于湖南省益阳市，不可
避免地会对当地及周边地区造成一定影响，为了更真实地还原事件真相，更深刻 地分析事件的影响，首先必须了解案例的相关背景。益阳市，又有“银城”、“丽 都”、“羽毛球之乡”的美称，是湖南省地级市。益阳市地理位置优越，位于洞 庭湖南岸，湘中偏北，雪峰山余脉和湘中丘陵向洞庭湖平原过渡的倾斜地带。益 阳市在湖南省经济和社会发展中的地位也不容忽视，其不仅是环洞庭湖生态经济 圈核心城市之一，也是长株潭 3+5 城市群的重要组成部分。此外，益阳市在生态 文明建设方面也硕果累累，曾先后获得“省级园林城市”，“国家森林城市”， “国家卫生城市”，“全国文明城市提名城市”等美称。湖南林源纸业有限公司 建立于 1984 年,座落在全国最大的芦苇基地——湖南沅江漉湖芦苇场，法人代表 陈国栋，2004 年该公司年产 5.1 万吨文化纸改扩建工程及环境治理工程取得湖 南省环保局审批（湘环[2004]121 号）。2009 年通过湖南省环保局组织竣工验收 （湘环评验[2009]29 号），并取得湖南省益阳市沅江市环保局核发的排污许可 证（益环沅许第[2013]10 号）。目前，该公司配套建设有废水、废气处理设施 及污染源自动在线监控系统。
罚”制度在这个事件中以及今后在这一类事件中的威慑力。此外，面对如此巨额 的罚款，企业又将采取何种后续行动？
2.案例分析
2.1“按日计罚”的震慑力分析 2015 年 1 月 1 日起实施的新《中华人民共和国环境保护法》首次引进了按
日计罚规则，即对于企业的违法排污行为在限期内拒绝改正的，罚款数额按日累 计计算且上不封顶。这一规则主要是为解决企业违法成本低、守法成本高的问题 而制定，取消对企业环境违法行为罚款数额的限制，超标即违法，违法即受处罚。 此后，“湖北省开出金额高达 2700 万这一‘史上最大环保罚单’”、“2000 万！ 河北开出今年最大环保罚单”、“549 万元！广东最大环保罚单”诸如此类的标 题屡现媒体报端。那么作为新《中华人民共和国环境保护法》的亮点、重点之一， 按日计罚制度在实施后所产生的威慑力效果是否明显，成为了社会关注的焦点。 其实按日计罚制度在全国范围内实施之前，我国一些城市早已使用这一制度多年， “按日计罚”的威慑作用可以从这些城市的实践中一探究竟。
保护法》的一大亮点是加大了处罚力度，罚款可以按日累计处罚，不设上限；新 《中华人民共和国环境保护法》第五十九条明确规定对污染企业持续污染环境的 行为实行按日计罚。此外，国家环保部专门制定了《环境保护主管部门实施按日 连续处罚办法》对其做出细化规定。2016 年 12 月 15 日，湖南省益阳市环保局 对湖南林源纸业有限公司违法排污行为按当月排污费的 4 倍计算，处以 241 万元 罚款。这是自《大一张环保罚单。但是，随之而来的是一系列反思：巨额罚款能否罚出碧水蓝天？ 我们对政府的环保责任和企业的社会责任是否不够重视？如何在经济发展与环 境保护之间取得平衡？政府如何发挥其主导作用，在环境多元（政府、企业、公 众）共治中创新协同机制，以取得环境良法善治的结果？
的保障和提高，环境破坏和污染事件也越来越为人们所关注，并且人们对这类事 件的容忍度也越来越低。新时代的群众维权意识不断增强，当自身的合法权利和 正当利益受到威胁或侵犯时，越来越多的人开始通过各种手段维护自身合法权益， 因而群众举报和信访时有发生。2016 年 12 月 3 日下午，益阳市环保局收到湖南 省环保督察组交办的关于反映林源纸业存在偷排现象的信访件。至此，湖南林源 纸业有限公司违规偷排事件威胁甚至破坏了当地居民的生活环境，影响其生活质 量，这起污染事件进一步发酵。企业在已承诺整改的前提下为何仍愿意冒着巨额 罚单的风险违法偷排？当地政府是否工作到位、监管得当？事件的进一步“发酵” 使得我们必须重视这些问题，并分析促使企业和政府采取这些行动的深层根源。 1.3.3 政府突查
关键词：按日计罚、环境保护、政府责任
引言
环境保护一直以来都是我国政府和社会关注的重点，自十八届三中全会提出 建设生态文明，用制度保护生态环境后，我国生态环境保护又被提至更高的层次， 越来越受到社会各界的关注。十九大报告中指出，人与自然是生命共同体，人类 必须尊重自然、顺应自然、保护自然，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生 的现代化。一方面，环境保护一直是经济社会发展所需要关注的重点，随着经济 的发展和人民生活水平的不断提升，人们对于所生活的生态环境也越来越重视， 对环境质量的要求也越来越高；另一方面，虽然我国对生态环境及其保护日益重 视，也颁布了相关法律法规对污染和破坏生态环境的行为进行相应的惩处，但是 随着社会的发展，旧的法律法规很难适应新的环境污染和破坏问题，区域性大气 污染、流域性水体污染以及全国性的土地污染依然频繁出现。综上所述，我国迫 切需要新的环保法律以适应和解决我国新的生态环境问题。因此，2014 年 4 月 24 日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》，新《中 华人民共和国环境保护法》已经于 2015 年 1 月 1 日正式施行。至此，中国环境 领域的“基本法”，完成了 25 年来的首次修订。我国新《中华人民共和国环境
图 2 益阳市环境保护局责令改正违法行为决定书
图 3 益阳市环境保护局约谈湖南林源纸业有限公司笔录
