基于二级财务管理模式的高校内部财务监管研究
【摘要】分析目前高校内部财务监管的主要难点，提出高校应建立一种适应二级财务管理模式的财务监管新理念、新手段、新体系，同时优化内部财务监管环境，建立健全高校内部控制制度，提高财务部门的财务监管水平，完善内部审计监督机制。
【关键词】高校二级财务管理模式内部财务监管
随着高等教育体制改革的不断深入，高校大多建立了与市场接轨的办学体制，规模的扩大、办学方式的灵活、经费来源的多元化使得“统一领导、分级管理”的财务管理模式成为多数大规模高校的最佳选择。
伴随着二级财务管理的实施，二级学院的财务自主权明显增大，而高校内部财务监管却明显滞后，存在预算超支、隐匿收入、公款私存、资金使用低效益等问题，违规和贪污舞弊的风险日益增加。
同时，社会对高校如何使用庞大的教育经费、资金使用效益如何等问题关注度日益提高。
探索适合二级财务管理体制的高校内部财务监管途径，提高内部财务监控水平是亟待解决的现实问题。
一、二级财务管理体制下财务监管的难点
二级财务管理是指在学校统一领导的基础上，按照事权与财权相对应的原则，对校内各二级单位进行分级管理。
学校核定二级单位的经费总额指标，二级单位对学校下达的预算经费能自主进行安排和使用，学校主要负责对二级单位的经费使用进行财务监督和绩效考评。
在这种模式下，高校的财务监管困难重重，一是许多经济业务由学院直接开展，在空间和时间上形成了学校财务监管的真空；二是二级单位和学校形成了两个相互博弈的利益团体，从主观上有逃离学校监管的动机，学校的财务监管的触角很难深入到二级单位经济活动的各个方面；三是高校在原来“统一领导，集中管理”的财务管理体制下形成了既定的财务监管模式，面对新的二级管理模式，新的监管理念并未形成、新的监管体系尚未建立、新的监管手段和方法还未形成系统。
二、目前高校内部财务监管存在的问题
（一）内部财务监管意识不强
《高等学校财务制度》规定：“高等学校财务工作实行校(院)长负责制”。
目前国家审计部门加强了对高校领导的经济责任的任中审计，加强了对校一级财务活动的监管。
但对于二级学院的领导来说，法律和财务制度并没有明确其法律责任，加上并不是财务出身，二级单位的领导大多法律意识不强，财务收支管理意识单薄，经济活动随意性大，不严格遵守有关财务规章制度，甚至有意识地逃避和抵触财务监管，使得高校内部财务监管体系的建立和完善重重受阻。
（二）经济责任制建设不完善，责权利不明确
实行二级财务管理后，财权下放为二级单位提供了较大的财务自由空间，但是相应的责任并没有明确和落实，造成二级单位的负责人责权不对等、职能部门责任分解不清，权利重复交叉，从而对资金运作和
资源配置不计后果盲目决策。
而财务监管人员在开展财务监督的时候，即使发现问题也无法可依，无从问责，使校内财务监督的权威性和有效性大大受挫。
（三）高校内部控制制度不够完善
《行政事业单位内部控制规范（试行）》从2014年1月1日开始实施，目前各高校的内部控制普遍达不到《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求。
高校长期以来在原来的政府管控和拨款体制下发展，受传统理财观念的影响，内部控制长期处于被忽视和缺失的状态，内部控制文化尚未形成。
主要表现在：
1.内部控制范围不全面。
有些学校只有针对学校一级的内部控制规范，二级学院的内部控制缺位；有些学校只对财政资金和专项资金进行监控，而预算外资金，特别是不纳入财政专户管理的资金却处于失控状态。
2.内部控制制度不健全。
如单位经济活动的决策、执行、监督不相互分离，没有建立健全重大事项领导班子集体决策的机制，对于基建项目、校企合作等没有经过集体研究、专家论证或技术咨询等。
特别是在二级学院内部，甚至没有任何的内部控制制度。
3.对内部控制关键岗位人员重视不够。
如预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、建设项目管理等经济活动关键岗位人员没有建立轮岗制度和不重视道德教育。
4.高校内部控制更新速度太慢，不适应新形势。
高校与市场的接轨使得高校的经济业务日益复杂化，对于这些新业务学校未能及时出台相应的内部控制机制，给违法犯罪带来可乘之机。
（四）财务部门开展财务监督的力度不够
1.预算管理不科学、不严格。
一是没有进行全面预算管理，对二级单位的资金没有科学预测，部分收入未纳入预算，容易造成资金体外循环；二是在预算执行上比较随意，没有把预算当作学校内部法令来执行；三是对二级院系的预算执行情况缺乏考核和评价，使得学校对二级学院的财务监督显得苍白无力。
2.对二级学院的财务人员培训不到位。
高校二级院系的财务人员一般没有受过专门的财务培训，对于法律法规和财务规章制度理解有限，财务管理水平低。
而高校财务处由于忙于日常事务的处理，通常疏忽了对这些二级学院财务人员的法律意识的培养、业务技能的培训，极易出现“坐收坐支”、私设“小金库”、违规使用票据、乱收费等违规情况。
3.对二级学院的财务检查没有形成机制。
校级财务处对二级学院财务监管还是主要停留在核算层面，对于二级学院的财务规章制度是否健全、经济活动是否违规、资金使用是否合理等监督检查的职能却重视不足，使得二级学院的违规经济行为未能得到及时纠正。
（五）内部审计部门没有真正发挥审计和监督的职能
大多高校的内审部门并没有真正发挥审计和监督的职能。
一是由于部分高校领导对内部审计的误解和不重视导致内部审计的地位和权威性不够，难以开展工作。
二是由于内审部门大多是在党委领导下工作的，独立性受限，出于领导的压力和自身利益的考虑，要监管党政领导的经济行为可操作性较低。
三是高校内部审计发展起步晚，目前主要局限于对预决算和财务收支的审计，对高校整体经济效益、财务风险等审计开展较少。
三、加强高校内部财务监管的对策
（一）优化内部财务监管环境
高校内部财务监管环境包括领导层的财务监管理念、学校的治理结构、内部机构设置、内部财务监管文化等，是在高校内部形成的一种财务监管的整体氛围，影响着全校教职工的法制观念、风险意识和财务监管理念。
首先，优化内部财务监管环境要从提高高校领导层的财务监管意识入手。
高校领导不能单纯强调财务服务功能，要赋予财务部门、内审部门在财务监管方面的权威性，多开展财务管理、财务预测、效益分析、过程控制、监督检查。
其次，要通过健全校院两级经济责任制，明确责、权、利。
根据二级财务管理的需要，与时俱进地对财务管理制度进行完善和创新。
财务制度必须能清楚地界定各级部门及其负责人的权利和职责范围，要在各担其责的基础上实施领导干部问责制，严格履行“谁决策谁负责”的原则，对决策失误导致重大经济损失的、违法违纪行为予以追究，并与干部考核、晋升、职称评定
挂钩，从而树立财务制度的权威性，形成财务监管的良好的内部环境。
（二）建立健全高校内部控制制度
高校内部控制制度的应该借鉴COSO报告中的五要素框架，即控制环境、风险评估、内控活动、信息与沟通、监督。
应着眼于以下方面来构建：及时有效地防范高校经济运行过程中的违法违规行为的发生，提高行为者的经济自律性，优化资本结构和资源配置，保证资产安全完整。
总的来说，要遵循相互牵制原则和授权控制原则。
相互牵制原则使任何一项经济业务的都不能由单独一人或一个部门处理完成，必须和其他人员或部门形成相互牵制和制约；上下级之间的工作必须各有顾虑，上级受下级的牵制、下级受上级的监督，谁都不能任意妄为，不能出现约束黑洞。
授权控制原则是要明确各级各岗位的职责和权限，做到事事有人管、人人有专职、办事有标准、工作有检查。
在二级财务管理体制下，高校不仅要建立校一级的内部控制制度，还要监督二级院系建立不违反财经法规和学校统一规定的院级内部控制制度，报学校批准备案后执行。
（三）提高财务部门的财务监管水平
1.实行全面预算管理是提高财务监管水平的重要手段。
全面预算管理要求学校所有的收入和支出都必须纳入预算编制范围，所有收入一律上交学校财务，不得隐瞒、坐支、截留、挪用。
在二级管理模式下，高校的预算包括校级预算和院系预算两个层次，二级学院在编制下年
度经费预算时必须经过细致科学的分析，综合考虑职工数量、学生数量、科研业务量、社会服务业务量等细化因素，详细测算教学业务费、学生活动经费、科研业务经费、公用经费等各项支出。
预算一经批准就应作为校内财经法规来执行，不得随意突破和更改。
校级财务部门应大力推行预算预警系统，利用信息化手段对二级院系的预算资金使用进行实时控制，除了总量控制外还要进行动态监督，随时纠正偏差确保资金使用按预算执行，符合学校整体战略安排。
2.开展对二级学院财务活动的定期检查。
学校要明确校级财务处和内审部门对学校整体财务活动的监管地位，把对二级学院的财务检查作为常态化的工作来开展，进行定期和不定期的检查，对检查结果进行通报并根据检查结果严格进行奖惩，与各学院下年度的预算资金量挂钩，体现财务监督的严肃性。
对二级学院的检查主要包括：一是对是否依法组织收入的检查，包括收费项目、收费标准是否符合物价部门批准的文件规定，是否有擅自提高标准或扩大收费范围的情况；是否有自行收费、隐瞒收入的行为；由二级学院先收费的项目是否全额上交学校，是否有截留等。
二是对票据管理的检查，是否全部开具学校正规票据，从财务处领用的票据是否有丢失。
三是对支出的检查。
对支出的范围、大小、方式进行合法性、合理性分析，对支出的效益进行指标分析，检查专项资金是否专款专用，是否有挪用和挤占专项资金的行为等。
3.加强财务监管队伍、二级财务人员队伍素质建设。
（1）提高财务监
管人员的监管意识。
财务人员必须从专注于事后核算的角色转变为站在一定高度，从保障学校经济活动合规合法、提高资金使用效益、维护资产完整的角度去审视整个学校的资金运动。
这就要求财务人员既要具备会计理论（下转第181页）（上接第103页）知识，还要有财务管理能力、法制意识、全局意识、效益意识，同时要对学校各类经济活动具体情况有一定的了解。
高校可以从关键岗位的财务人员培训开始，逐步推行到其他财务人员。
（2）加强对财务监管人员监管能力、技术培训。
在高校内外部环境不断发生变化的当前，制度的制定总赶不上新问题出现的步伐。
制度的不完美和滞后的特性必然要求人为监管作为补充。
在监管者与被监管者的对弈过程中，监管者的监管能力和技术的高低是能否防范和发现违规行为的关键。
高校应该特别注意利用现代的信息化技术手段，打破人为监管中受时间和空间的制约，最大可能地实现对经济业务的全面和实时掌控和监督。
（3）加强对二级财务人员的法律法规宣传和警示教育。
不是财务专业出身的二级财务人员，对财经法律法规没有进行过正规和系统的学习，法律意识相对较弱。
二级财务人员作为院系财务活动的直接经办人员，其财务法律意识的培养至关重要，加强对二级财务人员的法律意识宣传和警示教育是未雨绸缪的部署之一。
（四）完善高校内部审计监督机制
内部审计监督是高校内部控制的重要组成部分，内部审计和财务监督要互为补充、紧密结合。
高校的内部审计应从事后的审计检查和问责
转变为一种风险管控和预警。
完善的内部审计应做到：一是评估学校内部控制制度和管理制度；二是评价高校经济管理活动及相应经济责任；三是促进提高教育资金使用效益。
根据这个定位，内部审计的内容不能局限于财务收支，而要更加重视对高校内部控制、管理制度的评价和管理，还要对资金使用效益进行评估，对财务风险和内部控制风险进行预警。
同时，考虑到内部审计部门和人员独立性问题尚未很好地解决，还可和外部审计相结合，如可以委托会计师事务所对内部控制和专项资金进行审计，发现问题及时解决。
【参考文献】
［1］胡方年.新时期高校财务监管问题研究［J］.教育会计研究，2012（12）
［2］刘艳华.高校内部财务监督体制研究［J］.财会通讯，2011（2）［3］杨茜.高职院校二级财务管理有效模式研究［J］.高教论坛，2014（4）。
