建设中国特色的应急管理体系

建设中国特色的应急管理体系 应急管理体系是指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和。 建立比较完善的应急管理体系，是实现预防、预测、预警、指挥、协调、处置、救援、评估、恢复等应急管理各环节中各方面快速高效、有序反应，防止突发公共事件的发生，或减少突发公共事件的负面影响的重要保障。

一、建设中国特色应急管理体系的紧迫性 现代社会突发公共事件呈现高度复合化的趋势，应对复合型突发事件，必须以组织化、集约化、系统化的应急管理体系形态，集中各方面的资源，从应急管理体制、机制和法制等各个领域予以加强，才能奏效。以往那种“兵来将挡，水来土掩”，“头痛医头，脚痛医脚”式的应急管理，“零打碎敲”的应对方式，无法面对越来越复杂的突发事件。

现代社会突发公共事件呈现高度叠加化的趋势，往往是一系列突发事件累积后一起爆发，因此表现出特别重大突发事件越来越多的现象。这就需要有应对包括“巨灾”在内的特别重大突发事件的特殊手段。如果没有比较完整的应急管理体系，则在应对突发事件时应急管理的广度、深度和力度方面都会出现捉襟见肘的现象。

现代社会突发公共事件呈现高度非常规化的趋势。一些历史上未曾发生过的，或几十年一遇、几百年一遇的事件，出现的频率越来越高，如非典疫情、“9·11”恐怖事件、低温雨雪冰冻灾害等，其不确定性和危害性大大超过了常规的突发事件。应急管理在决策、处置、善后等各个环节都面临着巨大的新挑战，惟有建立起全方位的防控和应对网络，建立起比较完备的应急管理体系，才有可能做好预防和应对工作，发挥应急管理的作用。

二、我国应急管理体系建设的历程 我国是一个有着5000年悠久历史的古国，在漫长的社会发展进程中，不断经历着各种各样的灾害和灾难，历朝历代都积累了比较丰富的应急管理经验。新中国建立以来，我国在应急管理工作方面奠定了一定的基础，取得了一定的成绩。但是，作为一个完整巨大的现代社会系统工程，我国应急管理体系建设的时间并不长。 从建国开始到现在，我国的应急管理体系大致可以分为两代。

第一代：单一灾种防灾减灾。20世纪50年代，我国建立了地震局、水利局、气象局等专业性或兼业性的防灾减灾机构，各部门几乎是独立负责管辖范围内的灾害预防和抢险救灾。这一时期，政府对洪水、地震的预防与应对最为重视，防洪法和防震减灾法都是这一时期颁布的专门性法律。1990年加入“国际减灾十年”活动后，我国政府在灾害预防的理念上开始强调“综合减灾”，但并无实质性的制度实践。例如，当时负责推行综合减灾的“中国国际减灾委员会”（2005年更名为“国家减灾委”）只是一个议事协调机构，并非政府职能部门，更无相关法律保障。2002年，国家发布安全生产法，随后成立国家安全生产监督管理总局，生产领域的事故预防与应对开始被提到更为重要的位置。

第二代：综合应急管理体系。2003年发生的“非典”暴露了我国在新型传染病预防与应对上的不足，这令政府开始意识到单一灾种防灾减灾的传统体制难以应对各种新的威胁。在总结抗击“非典”的经验与教训的基础上，国家开始考虑如何系统地应对各类灾害，着手建立综合应急管理体系。在这套体系中，各类灾害被统一抽象为“突发事件”，各类灾害的预防与应对被统一抽象为“应急管理”，进而确立了突发事件应急管理的组织体系、一般程序、法律规范与行动方案，综合应急管理体系初步确立。

我国全面建设应急管理体系，开始于总结抗击非典的经验和教训，发展于加强党的执政能力和政府的行政能力建设，提高于贯彻落实科学观的实践。

（一）应急管理体系建设的“起跑点” 2002年秋，江泽民总书记在党的十六大报告中指出：“面对很不安宁的世界，面对艰巨繁重的任务，全党同志一定要增强忧患意识，居安思危……”2003年春，我国从南到北，经历了一场由“非典”疫情引发的从公共卫生到社会、经济、生活全方位的突发公共事件。在党中央、国务院坚强领导下，全国人民众志成城，取得了抗击“非典”的决定性胜利。在中国特色社会主义理论的指导下，党和国家及时总结我国经济社会发展中存在的不全面、不协调和不可持续性等因素，提出全面加强应急管理建设的重大命题。2003年7月，党中央、国务院召开全国防治“非典”工作会议，胡锦涛总书记在会上指出，“我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决，真正使这次防治”非典“斗争成为我们改进工作、更好地推动事业发展的一个重要契机。”随后，国务院提出“争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制”，“提高突发公共卫生事件应急能力”。而几乎与抗击“非典”同时，我们党确立了全面、协调和可持续的科学发展观。党的十六届三中、四中、五中、六中全会部对全面加强应急管理工作、提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力，做出部署、提出要求。可以看出，党和政府对应急管理认识的提高，成为科学发展观产生的契入点和重要内容。

（二）应急管理体系建设的“着力点” 党和国家从经济社会发展、完善社会主义市场经济体制、提高党的执政能力的高度，着力加强应急管理制度建设。2003年l0月，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，深刻分析了影响生产力发展的体制性障碍，提出“为适应经济全球化和科技进步加快的国际环境，适应全面建设小康社会的新形势，必须加快推进改革”，“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发公共事件和风险的能力。”2004年9月，党的十六届四中全会作出《关于加强党的执政能力建设的决定》，从加强党的执政能力和政府执行力的层面，进一步提出“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力。”2006年8月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，正式提出了我国按照“一案三制”的总体要求建设应急管理体系。《决定》指出：“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高突发公共事件管理和抗风险能力。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。坚持安全第一、预防为主、综合治理，完善安全生产体制机制、法律法规和政策措施，加大投入，落实责任，严格管理，强化监督，坚决遏制重特大安全事故。“至此，这三次党的全会基本完成了我国应急管理体系框架的蓝图设计。

（三）应急管理体系建设的“定位点” 党和国家从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”总体布局中，为应急管理体系建设定位。2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，对农村建设和完善突发公共事件应急机制做出部署。2006年3月，《中人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》发布，第一次提出“开创社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的新局面“的要求。在这个总要求下，提出”建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发性事件能力“，明确了应急管理的定位、目标、任务和政策，标志着党和国家把应急管理体系建设纳入国家经济社会发展战略规划和社会主义现代化建设”四位一体“的总体布局中。多年来，国务院一直把应急管理工作摆在重要位置，作出了一系列决策部署，每年都明确提出了年度重点工作和目标任务。2003年，重点研究和部署全国应急预案体系建设。国务院办公厅成立了应急预案工作小组。2004年，重点推进全国应急预案编制工作。先后在北京和郑州召开了国务院有关部门和部分省及大城市应急预案编制工作会议，印发了制定、修订应急预案的框架指南，指导各地各部门编制应急预案。2005年，重点推进预案落实和组织落实工作。国务院印发了国家总体预案和专项预案；召开第一次全国应急管理工作会议，对全面落实“一案三制”进行了部署；成立了国务院应急管理办公室。2006年，在深入推进全国“一案三制”建设的同时，重点抓了应急管理“进企业”工作。国务院出台了《关于全面加强应急管理工作的意见》；召开了第二次全国应急管理工作会议；成立了国务院应急管理专家组。在南京召开中央企业应急管理暨预案编制工作现场会，对推进企业应急管理工作进行了部署。2007年，重点推进应急体系建设和应急管理进基层工作。国务院印发实施《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》；在浙江诸暨召开全国基层应急管理工作座谈会，对应急管理“进社区、进乡村、进基层单位”进行了部署，下发了《关于加强基层应急管理工作的意见》；2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过突发事件应对法，对依法全面加强应急管理工作提出了明确要求，《中华人民共和国突发事件应对法》自2007年11月1日起施行。经过几年的努力，我们已经基本完成了对应急管理工作在各个层面的安排和部署，应急管理体系向各级政府和全社会延伸。

特别是党的十七大提出要进一步完善突发公共事件应急管理体系，“完善突发公共事件应急管理体制”，“坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故”，“提高重大疾病防控和突发公共卫生事件应急处置能