农民工失业保险工作的现状与对策摘要:在分析当前中国农民工失业保险工作的主要问题及原因的基础上,探讨了建立农民工失业保险保障机制的对策｡关键词:农民工;失业;保险;保障在中国30多年的改革历程中,农民工这一群体发挥了重要作用,他们为国民经济的发展做出了重大贡献,而且在今后较长时期内仍将是国家的优势资源[1]｡要合理高效地利用这一资源,必须切实保障他们的合法权益｡然而,农民工是城市中的弱势群体[2],文化程度普遍较低､综合素质不高,在相当大的程度上限制了他们的就业及就业的行业范围[1]｡农民工失业问题已成为中国社会生活中日益凸显的热点和难点问题｡迄今国家还没有专门针对农民工的失业保险的条例或规定,虽然《失业保险条例》形式上将农民工纳入其中,但同时又规定了很多限制性条件,使绝大部分农民工完全处于失业保障体系之外[3]｡目前,各省市对农民工失业保险的实施也不同步,有的地区尚未建立农民工失业保险,已建立农民工失业保险的地区,实施的办法也不一致[4]｡农民工失业后缺乏保障,他们面临着巨大的生存和心理压力,尤其是新生代农民工群体比老一代农民工有着更高的要求,怨恨感是压抑在他们内心深处的一种负面的社会情绪[5],这种社会情绪容易产生种种社会问题,影响社会的安定｡因此,构建农民工失业保障机制是建设社会主义和谐社会的一个亟待重视的重大社会问题｡1 农民工失业保险工作的现状1.1 农民工失业保险存在的主要问题1990年1月国务院颁发了《失业保险条例》,不少省市陆续建立了一些农民工失业保险制度或政策,但是其结果不尽如人意｡1.1.1 参保率和受益率均低2010年全国农民工达2.35亿,其中进城农民工1.57亿,而只有1 990万农民工参与失业保险,仅占农民工总数的8.5%､进城农民工的12.7%｡2009年全国尽管有1 643万农民工参与失业保险,但由于受金融危机冲击农民工失业情况严重,仅有108万名劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的农民工领取了一次性生活补助[6]｡因此,绝大多数农民工目前还处于一旦失业就没有任何保障的境地｡有的地区农民工失业保险工作尚未起步｡1.1.2 制度模式多样化自国务院颁发《失业保险条例》至今,有的省市采取了“差异模式”(即一次性生活补助模式),有的省市实行了“相同模式”(即城乡一体式模式),还有的省市采用了农民工“自选模式”等,由于制度模式的多样化,不利于农民工失业保险手续在地区间的转移接续[3,6]｡1.2 农民工失业保险问题的主要原因目前,绝大多数农民工处于一旦失业就没有任何保障的境地,而且制度模式的多样化不利于农民工失业保险手续的转移接续｡1.2.1 制度因素《失业保险条例》规定,农民合同制工人本人不需缴纳失业保险费,由用人单位缴纳其工资总额的2%,当劳动关系解除时,根据农民工工作时间的长短,一次性支付生活补助费｡当时认为农民工在原籍占有生产资料——土地,在城市失业了还可以回乡种地,不能称之为真正的失业;认为所支付生活补助费作为回乡路费补贴和短期中断工作期间的生活补贴,不属于失业保险金范畴[7]｡追根溯源,农民工失业保险制度缺失的根本原因是城乡分割的二元制度体系,因为农民工受制于户籍制度,未能真正融入到城市中;而对农民工就业,包括失业保险在内的社会保障､住房等等做出了近乎苛刻的规定,并使这些规定系统化､公开化､制度化[6]｡因此,制度不完善是农民工失业保险问题的根本原因｡1.2.2 认识因素首先中央和地方政府对失业保险的重视程度不够,远不及养老､医疗､工伤等保险;其次是对农民工参与失业保险认识不足､关注不够;另外,企业对农民工失业的责任,全社会对其后果也认识不足｡因此,认识不足是农民工失业保险问题的关键原因｡1.2.3 财力因素要建立覆盖所有农民工与城镇劳动者同等的失业保险制度,鉴于各级财政､企业以及农民工自身负担能力,当前还不能现实｡因此,财力不足也是农民工失业保险问题的重要原因｡2 建立农民工失业保险保障机制的对策要建立起农民工失业保障的稳定可行的机制,必须制定专门的《农民工失业保险条例》,废除与《宪法》和《劳动法》相悖的､不利于农民工参与失业保险的相关政策法规,并对有关农民工失业保险的具体内容加以规定｡制定的《农民工失业保险条例》应适合中国国情和农民工自身特点,既要满足农民工当前的失业保险需求,又要为今后条件成熟时实现城乡失业保险体系的统一作好准备｡2.1 农民工失业保险保障机制应全覆盖､保基本､多层次农民工失业保险保障机制最终应做到全覆盖､保基本､多层次｡首先,应做到农民工失业保险的“全覆盖”,即凡是以工薪收入为主要生活来源的农民工,不分定居状况和职业类别均应纳入｡其次,应做到“保基本”,即要让失业农民工的基本生活有所保障｡最后,应做到“多层次”,即农民工失业保险不能平均化,而是逐步达到有差别的相对统一｡“多层次”是一个很复杂的问题,要根据农民工的职业､收入､流动程度及定居状况等对农民工进行分类保障｡大体可以将农民工分为三大类,即已城市化的农民工､流动性大的农民工和季节性农民工｡目前,可以将已城市化的第一类农民工全部纳入失业保险范围,与城镇职工拥有同等的义务和权利｡对于流动性大的第二类农民工,可以发放与其身份证号一致的､全国通用的“社会保险卡”,利用现代信息技术建立一个覆盖全国的完整､高效､实用的农民工社会保险网络系统,将参保人缴费数据都记录在“社会保险卡”中,实行全国范围内农民工社会保险个人账户的可转移性“一卡通”｡对季节性的第三类农民工,由于他们离乡不离土,作为农民工是为了增加收入,而不是以工薪收入为主要生活来源,在城镇的“失业”对生活影响不大,这种突发性､暂时性的“失业”可以采取一次性领取补助的形式,因此,可暂不纳入农民工失业保险的范畴,他们仍然享受农村社会保障待遇｡2.2 农民工失业保险应低标准进入､渐进式过渡任何一项制度都有一个逐步建立和完善的过程,中国未来统一的多层次的失业保险体系同样也不可能一步到位｡建立农民工失业保险保障机制,要符合中国国情,应从现实的经济基础及地区之间发展不平衡的实际出发,坚持当前低标准进入､渐进式过渡的原则｡因此,应兼顾农民工､企业､国家三方利益及承受能力,量力而行,即实行相对较低的以农民工实际工资为缴费基数､缴费比例以及待遇标准,采用灵活的缴费机制,并将缴费金额､缴费时间与支付水平挂钩,充分调动农民工和用人单位参保的积极性,提高参保率和运行效率｡随着中国经济的不断发展及用人单位和农民工自身实力的增强,逐步扩大覆盖面,进而实现农民工失业保险的全覆盖,最终建立起覆盖城乡､面向全体劳动者的统一的失业保险保障体系｡2.3 农民工失业保险保障机制应具有促进再就的业功能有调查表明,只有11%的农民工失业后会返乡依靠土地寻求生活保障｡因此,为广大农民工群体建立失业保险制度不仅是十分必要的[8],而且还应具有促进再就业的功能｡首先,可以通过失业保险金的给付期限和给付标准促进再就业｡一方面,如果失业保险金领取期限过长,不仅不利于激励失业农民工寻找工作的积极性,也因失业农民工长期处于失业状态而逐渐失去工作技能,跟不上现实劳动力市场的需求,从而增加再就业的难度｡因此,结合我国的实际情况和参考国际经验,可以考虑目前将农民工享受失业保险的最长期限规定为1年[3]｡另一方面,应将农民工失业保险金的给付标准规定为低于最低工资标准的水平,防止出现失业者长期依赖失业保险金而不积极找工作的现象｡另外,为了鼓励农民工尽快找工作,采取待遇随时间逐级递减的办法,即在开始领取时待遇水平较高,以后每间隔一定期限逐步降低待遇｡但是,必须始终确保农民工在失业期间领取的失业保险金不低于其居住城市的最低生活保障标准[3]｡其次,可以通过为失业农民工提供就业服务､就业培训和再就业奖金等措施,强化失业保险制度对再就业功能的促进,这方面还有很多值得研究和探索的东西,而且也是大有作为的｡2.4 农民工失业保险保障机制应强化各方责任一是要明确各级政府对农民工失业保险保障的责任｡一方面,要明确政府的财政责任｡尽管我国政府财力不足是客观事实,但不能因此对农民工失业保险不给予投入｡为确保对农民工失业保险的投入到位,必须以法律的形式明确各级政府对农民工失业保险保障的责任及财政投入的比重,建立起固定的财政拨款机制,并建立固定的增长机制｡另一方面,要明确政府的宣传引导和监管责任｡农民工群体发生失业风险的比例高,失业后的基本生存保障使其对失业保险制度存在潜在需求｡但是,由于种种原因,农民工往往对失业保险保障认识上存在不了解､不信任的问题,只有加大对失业保险的宣传力度,加强对失业保险基金的投资营运和失业保险金的给付严格监管,才能增强农民工的参保意识和参保能力,进而达到逐步扩大农民工失业保险覆盖面的目的｡二是要明确用人单位缴纳失业保险费的法律责任｡目前不缴纳失业保险费的违法成本太低,不足以制约用人单位的欠缴或拒缴行为｡因此,对于有意拖欠或恶意逃避的,应加大处罚力度,可以采取提高滞纳金比例､从银行账户强行划拨､加大对责任人的处罚力度直至追究刑事责任等措施,通过加大违法成本迫使用人单位依法为农民工办理失业保险｡三是要明确失业保险基金管理的法律责任｡应建立专门的失业保险基金账户,做到专款专用,严禁挪用,并建立健全失业保险基金预决算制度及监管制度,加强失业保险基金财务管理｡要加强保险基金的投资营运工作,通过安全有效的投资来增值,同时积极开辟和尝试多种方式筹集资金｡对于失业保险基金管理和运营过程中的任何违法行为,都要追究相关责任人的法律责任,严惩不贷｡3 结语庞大的农民工群体已经成为促进我国经济社会发展的重要力量｡农民工失业保险作为社会保障体系的重要组成部分,理应满足农民工谋生存､求发展的诉求,将其纳入保障范围内,不仅直接关系到社会稳定的大局,而且适应推进城镇化进程国家的长远发展需要,因此不仅在当前具有现实意义,而且从长远来看还具有战略意义｡目前,推行农民工参与保险势在必行,而且也是可行的[8,9]｡因此,全社会必须高度重视农民工的失业保险社会保障体系,只有在不断发展经济的基础上,解决思想认识这个关键问题,并以制度[10]的形式从根本上加以保证,才能顺利建立和不断完善农民工的失业保险社会保障体系｡参考文献:[1] 常蕾蕾.论农民工失业与失业保险的关系[J].法制与经济,2009(5):93-94.[2] 侯爱琴.农民工养老保险刍议[J].长江大学学报(自然科学版),2011,8(8):260-263.[3] 何新容,胡天成. 论我国农民工失业保险法律制度的建立和完善[J].保险研究,2010(11):121-124.[4] 孙磊,杨舸.不同地区农民工失业保险政策分析[J].农村工作通讯,2010(12):38-39.[5] 孙红永.新生代农民工社会情绪的归因分析[J].湖北农业科学,2011,50(23):4987-4989.[6] 郭文琳.为农民工构建失业保险“防护墙”[J].中国就业,2011(5):53-54.[7] 樊晓燕.农民工失业保险需求影响因素研究——基于深圳市农民工调查的分析[J].西北人口,2010,31(3):13-17.[8] 韩伟,朱晓玲.农民工对失业保险的潜在需求研究——基于河北省的社会调查[J].人口学刊,2011(1):54-58.[9] 刘琼,张振力.基于常利率和通货膨胀率下的农民工失业保险模型探讨[J].黑龙江科技信息,2009(30):46.[10] 曹勤.中国农民工失业保险制度优化设计[J].保险职业学院学报,2008,22(5):46-49.。
