上海市地下空间开发利用管理法治建设

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第 $ 期・ 综合立法。
地下空间开发利用
开发利用， 因此加快地方层面的立法， 显得尤为重 要； 此外， 还应该推动全国人大立法。 ! 建议 ’ $ ( 确立上海市地下空间开发利用管理法治选 择的指导思想。 由于国家层面法律欠缺， 而上海市地 下空间开发利用又较为紧迫， 因此， 不能等待国家层 面的立法完善后才进行。 为此， 建议在不违反国家法 律、 遵守国家法律精神的前提下， 上海市可以通过相 关政策和地方性法规或规章， 对国家层面法律欠缺 的部分进行补充和完善。 ’ ! ( 根据上述指导思想， 上海市首先应该通过政 府特别授权方式， 确定上海市地下空间开发利用的 管理体制， 通过地方性法规或规章对管理机制进行 进一步完善。 ’ ) ( 国家层面的管理机制已经具备的， 必须遵 《行政许可法 》 守， 例如 确定的有限资源的行政许可 《招标投标法 》 制度， 确定的涉及土地等国家资源的 《 拍卖法 》 必须通过招标投标方式， 确定的拍卖方式 等。 国家层面不具备的， 上海市可以采取地方性法规 或规章立法加以确认 * 如地铁沿线的捆绑开发机制、 民间参与开发的方式及奖励机制等。 ’ & ( 从立法的顺序上， 应该先专项立法， 通过专 项立法的实施， 总结经验， 再进行相对完备的综合立 法。 现阶段不急于制定综合性立法。 因现阶段制定 综合性立法有利有弊， 且可能弊大于利， 主要原因是 经验不足， 即使制定出来， 也可能都是原则性的内 容， 实施起来会有困难， 以后修改也比较麻烦。 因此， 应该在总结专项立法的经验基础上， 再制定综合立 法。 日本就是采取先专项， 后综合立法的方式； 中国 台湾地区现在采用的是专项立法方式， 还没有进行
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管理法治存在的问题和不利影响 从上述立法情况看， 上海市地下空间开发利用
管理法治存在下面几个问题： ’ $ ( 地下空间民事权属的立法欠缺， 导致民事法 《民法典 律权利义务关系不清晰。 由于我国没有制定 物权编》 ， 所以使地下空间开发利用的民事基础权利 没有得到全国人大立法的确认。 民事基本法的缺乏， 导致公共地下空间开发利用者无法取得相关的产 权， 由此引发一系列问题。 无法获取地下空间投资工 程的权属证明， 影响了投资者的融资， 不能向银行抵 （租赁限制较少） 押贷款、 无法进行相关的转让 ， 致使 绝大多数地下空间开发利用只能由政府进行， 民间 投资者相对较少； 即使由于市场需求旺盛， 能够进行 投资， 但相关权益保障仍然欠缺。 这种状况不符合 《国务院关于投资体制改革的决定》 的基本精神以及 国务院关于鼓励私营经济发展的基本精神。 而民事 立法权属于全国人大， 上海市地方法规及规章无权 规定。 ’ ! ( 行业管理法律效力较低。 行业管理只有建设 部的行政规章， 没有国家最高立法机关制定的法律、 国务院的行政法规。 由于建设部的行政规章法律效率比较低， 因此， 《规定 》 导致实践中不能有效地贯彻执行。 建设部的 只是一个综合性立法， 没有专项立法， 且综合立法本 身的内容也不完备， 缺乏对实践的指导意义。 日本和 “ 中国台湾地区涉及的地下空间的立法皆为 最高立 法机构” 的立法。 ’ & ( 地下空间开发利用的配套法律法规不完善。 由于融资、 税收、 地铁沿线捆绑开发等相关制度缺 乏， 政府对参与地下空间开发利用也没有相应的奖 励措施， 严重影响了地下空间的开发利用。 从上海市 的情况看， 投资者只对部分黄金地区开发感兴趣。 此 外， 相应的环境评价制度欠缺； 紧急预案今年虽已制 定， 但还停留在政府文件的层面上， 没有上升为法律 或法规规章。 管理法制存在问题产生了许多不利影响。 由于 《 物权法 》 没有颁布， 使得国家层面的基础民事法律 欠缺， 同时， 地下空间开发利用专门立法也欠缺， 而 这些立法在短期内又无法出台， 导致上海市包括全 国其他一些迫切需要开发地下空间的城市无法建立 地下空间利用科学的管理体制和机制， 影响了地下 空间的开发利用。 由于上海土地资源的短缺， 迫切需要地下空间
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《共同管道建设及管理经费分摊办法 》 实施细则 》 、 、 《 共同管线系统使用土地上空或地下之使用程序使 《 共同 用范围界限划分登记征收及补偿审核办法 》 、 《 共同建设管线基金收支保管 管道工程设计标准 》 、 《大众捷运系统工程使用土地上空或 及运用办法 》 、 地下处理及审核办法 》 。 这些法律法规只是专项立 法， 还没有形成日本式的综合立法。 《促进民 ’ & ( 配套立法比较完善。 相关法律包括： 《 政府对民间机构参与交通建 间参与公共建设法 》 、 《 民间机构参与 设补贴利息或投资部分建设办法 》 、 《 土地开发配合交通 交通建设长期优惠贷款办法 》 、 《 民间机构参与交通建设适用 用地取得处理办法 》 、 投资抵减办法》 等。 从以上日本和中国台湾地区的经验可知： 地下 空间开发利用必须建立在法治的基础之上， 才能获 得可持续发展。 地下空间开发利用的法治要求可以 概括为： 民事立法具备、 专项立法齐全、 配套立法完 善。 ! 上海的现状及存在问题 管理法制现状 上海市地下空间开发利用管理法制包括两个层 次： 国家层面上的立法、 上海市层面地方性法规及地 方性规章。 ’ $ ( 国家层面上的立法。 包括基本立法和其他相 《城市地下空间开发利用管理规定 》 关法律。 建设部 （ 简称 《 规定 》 ） ， 是我国地下空间开发利用的基本法 《我国城市地下空间开发利用 律。 另有建设部制定的 “ 十五 ” 《 中华人民 规划纲要 》 。 其他相关法律主要有 《城市规划法》 共和国人民防空法》 及 。 ’ ! ( 上海层面地方性法规及地方性规章。 主要 《城市道路桥梁管理条例 》 《 城市道路与地下管 有： 、 《 城市建设档案管理暂行办 线施工管理暂行办法 》 、 《 城市道路与地下管线施工管理暂行办法的补 法》 、 《 城市规划条例 》 《 管线工程规划管理办 充规定 》 、 、 《停车场 （库 ） 《轨道交通管理条 法》 、 建设管理规定》 、 《消防监督管理若干规定》 《无障碍设施建设和 例》 、 、 《房地产登记条例》 《房地产登记条 使用管理办法》 、 、 《 民防条例 》 《 民防工程建设和 例实施若干规定 》 、 和 《上消防条例》 《地下空间消防安全 使用管理办法》 、 、 《 实施 〈 中华人民共和国环境影响评价 管理规定 》 、 《关于办理结建民防工程房地产登记有关 法〉 办法》 、 《突发公共事件总体应急预案》 《城市 问题的通知》 、 、 地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》 等。 !" # !" !
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地下空间开发利用
上海市地下空间开发利用管理法治建设
刘春彦 宋希超
同济大学 随着社会生产力和科学技术的发展， 城市化过 程中人口增加， 土地资源日渐稀缺， 人们对于土地的 利用已经从平面化走向了立体化开发利用， 尤其是 人们的眼光开始转向地下。 这一世界范围的土地利 用趋势， 带来了土地权利观念和立法模式上的变革。 土地立法经历了从平面到立体的转变， 传统意义上 的法律已经具有了局限性， 世界上许多国家或地区 对地下空间进行了专门的立法， 这些国家或地区的 立法对我国具有重要的借鉴意义。 ! 日本和中国台湾地区 日本、 中国台湾地区、 北欧及北美地区等城市的 地下空间开发利用比较发达， 有关地下空间开发利 用的管理法制也相应比较健全。 !" ! 日本 日本城市的地下空间开发利用始于 $& 世纪末， 大规模发展始于 !" !" 世纪 !" 年代获得初步发展。 世纪 ’" 年代， 随着地下空间开 !" 世纪末达到高峰。 发利用的深入， 法制建设也不断完善。 日本城市地下空间开发利用的法律包括： 民事 基本法律、 专项立法及综合立法、 配套立法 ( 个方 面， 主要有如下特点： ) $ * 民事基本法为地下空间开发利用提供了民 《 日本民法 事权利基础 。 民事基 本法律主要 包括： 《不动产登记法》 《建筑物区分所有法》 典》 、 、 ， 这些法 律规定为地下空间开发利用提供了民事法律基础。 ) ! * 地下空间开发利用管理立法经过了专项立 法到专项立法和综合立法相结合的发展过程。 日本 地下空间开发利用管理的行业立法实行的是先专项 立法、 后综合立法， 专项立法和综合立法相结合的发 展道路。 根据实践的发展需要， 针对地下空间不同的 利用形态进行立法； 然后逐步总结经验， 对地下空间 开发利用进行了综合立法管理。 《水道条例》 日本在 $+&" 年颁布了 ， 对城市的上 《 有关修建共 下水道铺设进行管理。 $&’, 年颁布了 《共同沟法 》 《共同沟 *、 同沟的特别措施法 》) 简称为 《 细则 》 《 细则 》 ) 简称 *， 法实施细则 》 经过 - 次修改； 《共同沟法》 《 》 及 细则 对共同沟的建设和管理进行了 《关 临时行政改革推进审议会提交了 规范。 $&++ 年， 《 综合土地利 于地价等土地问题的报告 》 ， 并颁布了 用纲要 》 ， 鼓励地下空间的开发利用。 政府 $&&$ 年， 《地下空间公共利用基本规划编制方针 》 制定了 ， 开 始确定地下空间公共利用基本规划编制方针。 $&&《临时大深度地下利用调查研究会设置 年， 国会通过 法》 ， 设立了临时大深度地下利用调查研究会， 对地 下空间开发利用进行全面的研究。 !""$ 年颁布了 《 大深度地下公共使用特别措施法 》 ， 成为地下空间 开发利用的基本法， 形成了专项立法与综合立法相 结合的管理法制模式。 此外， 日本在其他相关行业立法中， 对涉及地下 空间开发利用的也进行了法律规范。 《道路 ) ( * 配套立法比较完善。 相关的法律包括： 《 推进 民间 都 市开 发特 别 措置 整 备紧 急措 施法 》 、 《 有关民间事业者能力活用临时措置法 》 法》 、 以及 《地方自治法》 《地方财政法》 、 等。 这些法律主要规定 了地下空间开发利用的建设费用辅助制度、 融资制 度和助成制度等。 !" # 中国台湾地区 台湾地区地下空间开发利用吸收了日本的经 验， 相关法律包括民事基本法律、 专项立法和配套立 法 ( 个方面， 主要有如下特点： ) $ * 民事基本法为地下空间开发利用提供了民 “民法典 ” 事权利基础。 台湾地区 是 !" 世纪 (" 年代 制定的， 其中： 台湾民法物权编、 民法物权编施行法、 台湾土地法、 台湾土地法施行法等对土地所有权等 进行了法律规范。 这些法律法规对地下空间开发利 用给予了更加明确的规定。 ) ! * 地下空间开发利用管理只有专项立法， 没有 综合立法。 台湾地区地下空间开发利用管理立法除 《 共同管道法 》 《 大众捷运法 》 、 两项最高权力机构的 《 共同管道法 立法外， 还包括行政机关的立法， 例如