我国环境税费制度现状与变革之法律思考
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媳 唬 我国环境税费制度现状与变革之法律思考 石莎 (福建船政交通职业学院 福建福州 350000) 摘要 环境税费制度作为我国环境保护的基本制度之一,对发展经济、保护环境起着积极的作用,但也存在性质定位不 清、征收面窄、税费并行难以管理等弊端,需要从法律制度上进行改革,以适应我国环境保护的要求和经济发展的客观需要。 关键词 环境税费 现状税费制度 法律思考 中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1672—9064(2011)06—0015-03 l我国现行的环境税费 自1994年我国税制改革以来.建立了一套比较完善的 税费体系.其中涉及环境税收的有资源税、耕地占用税、车船 使用税、土地使用税、消费税、增值税等,涉及环境费的主要 是排污收费。这些税费中,资源税、消费税及排污费三种在现 阶段中国的环境税费中所占比例最大,现分别评述。 1.1资源税 (1)性质定位不准确。目前较普遍的观点是:我国对煤、 石油、天然气、盐等征收的资源税.是对因资源开发条件的差 异而形成的级差收入的一种调节 事实上这是一种误解。我 国目前在矿藏品等自然资源领域由于市场与成本的限制.并 不存在真正意义上的级差收入.因而也谈不上对级差收入的 调节。 (2)征收范围过窄。自然资源的范围很广可分为矿产资 源、土地资源、水资源、动物资源、植物资源、海洋资源等。我 国目前资源税征收范围仍主要限于不可再生的矿产品对大 部分非矿产资源大都没有征税。这使非税资源的价格由于不 含税收的因素而明显偏低.以非税资源为主要原料的下游产 品的价格也偏低.从而导致对非税资源及其下游产品的需求 畸形增长.使自然资源遭受掠夺性开采.不能实现资源税对 自然资源的全面均衡调节 (3)资源税的计税依据不合理。目前我国资源税的计税 依据是:纳税人开采和生产应税产品销售的以销售量为课税 依据:纳税人开采和生产应税产品自用的以自用数量为计税 依据。这使企业对开采而未销售或未自用而积压的资源不需 要付出任何税收代价.变相鼓励了企业对资源的过度开采. 造成大量资源的积压和浪费 (4)单位税额过低。例如,煤炭资源税自1984年以来整 整2O多年没有调整.平均税额仅为0.15元/t。2004年底国家 首次调高山西、内蒙古、青海3省区的煤炭资源税税额后, 2005年5月第2次调高煤炭资源税.即使这样,煤炭资源税 税额也仅占煤炭价格的0.18%.与国际上众多国家相比仍然 很低。过低的资源税单位税额使资源税的作用空间极为有 限。容易造成对资源的盲目开采和过度开发.加重环境负担。 (51税费并存,多头管理。在开征资源税的同时,又征收了 矿产资源补偿费、矿山专项维护费、矿产管理费、水资源补偿 费、土地损失补偿费、育林基金、林政费等费用。税费并存,有 重复收费之嫌.更不利于税务部门统一监管。 1.2消费税 消费税所包括的l1个税目.所涉产品的消费大多直接 影响环境状况.但由于相关税率(税额)在最初确定时并未充 分考虑到这些产品的消费所产生的环境外部成本.因而虽然 在统一征收增值税的基础上对这些产品另征一道消费税.并 的确起到了限制污染的作用.但其缺陷仍是明显的.例如一 些容易给环境带来污染的消费品没有列入征税范围.如电 池、一次性产品(相机、剃刀、餐饮容器、塑料袋等)以及煤炭 等。 1.3排污费 排污收费制度虽发挥了一定作用.但并未能很好地解 决环境问题,具体表现在:①收费标准偏低。从理论上讲,收 费标准不应低于污染防治费用,否则就是一种“效益污染”. 厂商宁愿交纳排污费也不愿积极治理污染。②征收面窄。现 行的收费标准中虽然已有废水、废气、废渣、噪声、放射性等 5大类共计113项.但仍然存在着收费项目不全的问题.例 如居民生活污水和垃圾、流动污染源等都没有收费标准。③ 我国现行的排污收费制度多数仍是“超标排污费”.即主要对 超过排放标准的排污单位征收.而对已经达到或低于排放标 准的不征收排污费。而且主要是根据污染物排放浓度超标收 费,基本上不考虑污染物排放量问题。至于按单因子收费.即 排污单位所排放的污染物在同一排污口含两种以上有害物 质时.按最高一种计量并收费。则导致排污企业治理污染时 往往仅注意被收费的污染物的治理。④排污费征收管理存在 问题:a.征收效率低、征收成本高。相当部分环保费被环保部 门用来维持其机构的经常性开支.b.征收阻力大。排污收费 不具有完全的强制性,立法基础薄弱且权威性差。⑤资金使 用存在问题。目前的排污费返还方式只是一种简单转换.返 还的资金多数被用作生产发展资金.只有少数真正用于污染 治理。可见现行的做法不利于环保资金的统筹使用和合理安 作者简介:石莎(1974一),女,法学硕士,福建船政交通职业学院讲师,研究方向:环境法,经济法。 2o11.No.6.
o 排.根本无法形成环保的综合治理 1.4增值税等其他税种 近些年来.我国在增值税等方面进行了多次有利于环保 的调整,但总体上看,主要局限于减税和免税.受益面比较 窄,缺乏针对性和灵活性。同时,大多属于事后鼓励.对治理 污染的效果并不明显。而在关税税种上.并没有象其他发达 国家设置属于环保范围的“绿色壁垒”.无形中使我国成为某 些国家青睐的污染转移地 2其他国家环境税费制度 发达国家的环境税费主要以环境税的形式存在.这相比 于中国的环境税费共存的局面有很大的优势.可以避免收费 上的随意性和不规范性。在发达国家的环境税中.最主要的 有5类: , (1)废气和大气污染税。对废气征税较常见的有对二氧 化硫排放征收的二氧化硫税、对二氧化碳排放征收的碳税。 以二氧化硫税为例。美国已在70年代就开征了二氧化硫税。 德国、日本、挪威、荷兰.、瑞典、法国等国也征收了二氧化硫 税。 (2)废水和水污染税。废水包括工业废水、农业废水和生 活废水 许多国家都对废水排放征收水污染税。如德国从 1981年开征此税.以废水的“污染单位”(相当于一个居民一 年的污染负荷)为基准,实行全国统一税率。又如荷兰按“人 口当量”(相当于每人每年排入水域的污染物数量)征收的水 污染排放费也属水污税性质 (3)固定废物税。固定废物按来源可分为工业废弃物、商 业废弃物、农业废弃物、生活废弃物。各国开征的固定废物税 包括一次性餐具税、饮料容器税、旧轮胎税、润滑油税等。意 大利1984年开征废物垃圾处置税.对所有的人都征收。作为 地方政府处置废物垃圾的资金来源 (4)噪音税。噪音税有2种:①固定征收,如美国规定,对 使用洛杉机等机场的每位旅客和每吨货物征收1美元的治 理噪音税,税款用于支付机场周围居民区的隔离费用;②根 据噪音排放量对排放单位征收,如日本、荷兰的机场噪音税 就是按飞机着陆次数对航空公司征收。 (5)生态税。主要包括森林砍伐税等,法国在1969年开 征此税.规定为城市规划或工业建设目的而砍伐森林的,每 公顷缴6000法郎的税:其他情况每公顷缴3000法郎的税。 比利时1993年通过的“生态税法”中规定了一系列生态税, 适用于饮料包装、可处理的剃刀和照相机、农药、纸张及电池 等产品。 综上所述.发达国家的环境税已经比较完备。且各国都 有自身的特色.我国作为发展中国家。大可吸收发达国家的 先进经验.为我所用,为我国环境税费制度寻找新的改革思 路。 3对我国现行环境税费的总体评价 (1)现行税费中涉及环境保护方面的太少,即使有也大 多为临时性、阶段性的保护政策,缺乏系统性和连续性。许多 税种对于环境保护的设计较粗糙甚至处于空白,保护范围也 极其有限 (2)现行的税收优惠减免措施不够完满 某些措施在扶 持或保护一些产业、部门利益的同时也对生态环境的污染和 破坏起了推进作用。如为保护农业而对农膜、农药尤其是剧 毒农药等免征增值税。优惠方式直接、单一且多属于事后鼓 励,治污效果不佳。中国现行的环境税收优惠措施.多限于对 废物利用的减免.而许多国家和地区最常用的是投资税收抵 免、加速折旧等间接优惠政策。同时.我国现行的税收政策只 对防止污染的设施投资给予减免优惠.而对如何更有效地控 制、消除污染的研究与开发缺乏相应的税收优惠措施。而反 观美国.则早在60年代就对研究污染控制新技术和生产污 染替代品予以减免所得税 (3)征税思路有待改变。综观我国现行的环境税费.均为 对环境排放物征税.然而.只要投入品与排放物之间的污染 生产函数已知.那么对投入品征收税或费.可以最小成本获 得预期的排放物减少量。例如征收碳税、硫税的问题,都可以 从来源人手进行征收 总之.从上述分析可见.我国现行的环境相关税费存在 诸多问题和缺陷,更重要的是,就目前而言,我国税制中基本 没有专门的环境税.而仅有一些并非出于环保目的而设置的 有一定环保功能的税种。如上述的资源税,因此只能说我国 目前仅有一些非专门性的环境税费.对环境保护有一定促进 和正面作用.但显然从其立法目的上看.更看重的是经济上 的调控.重点不在环境保护,因此面对日益严重和复杂化的 环境问题.已经越来越显得落后和跟不上时代了。 4完善我国环境税费制度的法律思考 (1)现有环境税费的完善 针对本文对我国环境税费的 评析,对现有环境税费应进一步完善。①资源税。a.将资源税 的征收范围逐步扩大到土地资源、水资源、植物资源、动物资 源、海洋资源等等。基于目前我国砍伐破坏森林资源和浪费 水资源的现象十分严重.应优先考虑开征森林资源税和水资 源税Ib.完善计税依据。即将资源税的计税依据由销售量或 自用量改为按产量计税。这可使企业开采后没有出售而积压 的或尚未自用的资源也成为应税资源.增加企业的成本压 力:c.采取累进制征收以提高税负。资源税的目的之一是为 了保护有限的资源而针对滥用资源的企业进行惩罚性税收。 累进制方式可以体现这种惩罚性.又能在不改变基准税负的 情况从总体上提高税负 这样对于需要耗费大量自然资源的 企业.较高的资源税率将成为企业的负担.从而迫使企业更 加注重环境保护和节约资源;d.事前征收。目前政府的征税 行为停留在事后行为的层次.即资源的使用行为发生后,针 对其资源使用量进行征收。这与设置资源税的目的相违背。 资源税的设置是为了强迫企业减少资源的输入量,保护日益 减少的自然资源 事后征税意味着企业只需为大量消耗的资 源按期缴纳罚金即可。有以罚代管之嫌。因此税务部门可通 过调查预先确定资源税的年征收额度,年末结算时,如企业 实际应缴税额低于预缴额,可适当予以返还或奖励。这样既 可以调动企业积极性.又可以实现资源税征收的目的。②消 费税 .应把一些容易给环境带来污染的消费品纳入征税范 围.如电池和餐饮容器、塑料袋等一次性产品;b.鉴于煤炭是 2011.No.6.
o 我国主要的大气污染源.可考虑增设煤炭资源消费税税目, 对清洁型煤炭则免征消费税:c.使用燃油的助力自行车也应 和摩托车一样征税。③增值税。我们一方面应该取消一些不 利于环境保护的税收优惠和补贴措施.比如取消对化肥、农 药、农膜的低税率,以限制这些严重污染环境的产品的使用。 同时.另一方面增加对城市废物贮存设施、危险废物处理设 施等的减征或免征增值税的规定。并可进一步扩大对可再生 能源利用的增值税减免优惠幅度,以鼓励可再生能源的使 用。 此外.可考虑对各个税种都适当地“绿色化”.即做出有 利于环境保护和可持续发展的修订。以使环境税费制度实现 更大范围的覆盖 (2)改革排污收费制度。鉴于排污费存在的种种问题,有 必要对排污收费进行适当的变革.当然从规范性、公平性等 方面考虑.最终的目标将现行的排污收费制度改为征收污染 税。在此之前,可从以下几点入手,改革排污收费制度:①通 过立法提高制定收费制度的门槛.将收费立法权限制在省级 以上政府.以此才可避免各地私立名目.以收费为名行敛财 之实的歪风;②严格收费标准.即在全国范围内制定统一的 新的对超标排污企业的收费标准.甚至实施惩罚性的附加收 费,具体做法可参照税收征管中的差额累进制度;③严格收 费资金管理 应将本项资金纳入每年的财政基金中统一管 理.收入和支出都应纳入国家预算法规的监管.有明确的资 金来源和用途.在这个过程中建议进行定期公示.以加强公 众监督和自我约束 排污收费制度最终的目标还是向污染税过渡 在污染税 的适用范围上,凡属污染行为和产品都应纳入课税范围。据 此,污染税的纳税人应为:从事有害环境的应税产品的生产 和存在应税排污行为的企事业单位及其他组织 在污染税的 税率设计上.应根据污染物的特点实行差别税率.对环境危 害程度大的污染物及其有害成分的税率应高于对环境危害 程度小的污染物及其成分的税率。还可根据污染物生产量或 排放量多少采用超额累进税率进行征收。具体税目可分为: ①产品污染税。主要是对工业企业生产的有害环境的产品征 收的一种税,如含磷洗衣粉、洗涤剂、毒性化学品、矿产品、以 及难以降解和回收的包装物等。②排污税。具体可分为固体 废物税和水污染税两个子税目。③空气污染税。可按具体排 放的污染物分设汽车尾气税、二氧化硫税、二氧化碳税等。④ 噪音税。是针对对人体有害的超标噪音征税.可先在噪音比 较集中的机场、铁路等地开征。⑤碳税。碳税是一种污染税, 一 …●●・ -”IIIi¨一・”tlIIii ’ l…’.|I…I (上接第5页) 水量、水压等煤层采动信息,在数字矿山的框架下,信息化必 将在煤矿安全中发挥越来越大的作用 3 结语 冒顶、水、瓦斯是福建煤矿安全的主要事故 而造成这些 事故内在原因是灾害性地质异常的存在.采用现代探测技术 预先查明这些异常采取预防措施.可以从本质上杜绝灾害性 事故的发生,从而建立本质安全型矿井:利用现代通信网络. 监控事故发生征兆,自动采取响应对策.可进一步保障煤矿 2011.No.6 能臻 唬 是指针对二氧化碳排放所征收的税。因为CO:是主要的温室 气体.为减少其排放,事实上有些国家如挪威已经开始征收 碳税 碳税的征收应依化石燃料的含碳量而定。对碳排放征 税.无疑是减小排放最直接的方式。更可以最大范围地涵盖 污染物。 (3)完善税收优惠措施。①开展灵活多样的税收优惠方 式.除对废物利用给予减免外,应允许企业对生产经营过程 中使用的无污染或减少污染的机器设备,如无公害的生产设 备、特定基础材料产业结构改善用设备等实行加速折旧制 度 这样可以把污染的可能性扼制在萌芽状态.还可以鼓励 企业积极开发先进技术.加速设备更新换代。②要将税收优 惠重点从事后鼓励转为事前扶持.加强税收支出对治污领域 里的科技研究与开发的推动作用 可建立技术开发基金.按 企业投资额或销售额的一定比例计提.并允许税前扣除,以 降低企业开发利用新技术的风险。③取消不利于环境保护的 补贴 如取消对农膜、农药特别是剧毒农药免征增值税的规 定。④将各个税种中涉及到环境保护的产品和原料,都通过 税收优惠措施进行相应的“绿化”.也就是说凡是有利于预防 或减低污染的措施都制定相应的税收优惠措施.而凡是不利 于预防和减低环境污染的行为都制定相应的惩罚措施 综上所述,作为环境保护的一个重要保障制度.目前的 环境税费制度确实存在一定的缺陷和问题.需要从法律上进 行梳理和变革,只有这样。它才能洗去旧有的弊病,焕发出属 于自己的青春.在贯彻科学发展观、建设社会主义现代化的 道路上成为我国环境保护事业的有力保障和重要经济手段 参考文献 1诸江,周训芳.我国环境税费制度改革的具体税制设计.求索,2010 年第5期 2朱丹红.浅析我国环境税费制度现状.福建省商业高等专科学校学 报.2009年6月第3期 3 昊玉琴,张杰.我国环境税费改革的具体设想.特区经济,2008年6 月刊 4孙黎明,赵旭.关于我国课征环境税的建议.科技进步与政策,2003 年第1l期 5 张磊。蒋义.促进节能减排的税收政策研究.中央财经大学学报. 2008年第8期 6 罗鸣令.焦健.我国环境税费政策优化措施.合作经济与科技.2006 年l1期 7郭佩霞,朱沙.关于环境税费研究的一个述评.工业技术经济。2008 年5月 安全生产。 参考文献 1 陈建忠.三明市煤矿冒顶事故发生的原因及防治.煤炭技术. 2005,24(1) 2鲍道亮.煤矿水害的地质原因和防治对策.矿业安全与环保. 2oo2,29(3) 3郭玉森.矿井窒息死亡事故分析.煤矿安全,2001,(5)
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