中小城市户籍制度改革调查与对策建议——以重庆市江津区户籍制度改革为例

重庆自2010年8月15日率先在全国启动统筹城乡户籍制度改革，截止到2011年12月，已累计有310万农民转户进城，户籍城镇化率从改革之初的29.2％上升至35.4％。

户籍制度改革工作在全国如火如荼进行，各种理论文章褒贬不一，笔者对重庆市江津区户籍制度改革进行了认真调研，总结了成功的经验、目前的困境，提出了合理化的对策建议。

一、江津户籍制度改革的基本情况2010年底，全区有22个镇，3个街道办事处，1个管委会，1个新区，189个行政村，35个涉农社区。

全区户籍总人口148.65万人，常住人口127.51万人，其中城镇人口68.6万人，农业人口103.51万人，农户37.91万户，其中外出进城42.3万人，占农村人口的39.2%。

年末集体所有农用地面积209.55万亩，农村劳动力71.08万人，其中：从事家庭经营的劳动力31.58万人（从事第一产业劳动力26.44万人），外出务工劳动力39.50万人，常年外出务工劳动力35.48万人（乡外县内6.48万人，县外省内9.79万人，省外19.21万人）。

全区共累计土地流转面积40.3万亩，土地规模经营面积37万亩。

江津区作为重庆的“双百”城市，户籍制度改革在重庆市名列前茅，目前已转户10余万人。

二、江津区农民工户籍制度改革享受政策情况为有效推动户籍制度改革，区委、区政府根据实际情况，针对在城镇规划区范围内和范围外实施了户籍制度改革“一区两制”政策，保护农民利益。

所有转户居民均可享受以下优惠政策。

1、养老保险政策。

农村居民整户转户只退宅基地。

女满30—40岁、男满40—50岁人员一次性趸交10年保费，再继续缴纳5年保险费，就可以在达到退休年龄后按城镇企业职工基本养老保险办法规定领取养老金；老龄人员和“4050”人员更实惠，到年龄后可领取每月至少500元养老金。

2、医疗保险政策。

农村居民转户后参加城镇企业职工医疗保险，在转户后一年内参保的，不设待遇等待期，缴费次月即可按规定享受医疗保险待遇，城镇企业职工医疗保险可报销费用最高可达26万元。

3、就业保障政策。

对农村居民转户并参保的，劳动年龄段的转户居民可以享受免费技能培训和创业培训，就业困难人员还可以享受“一对一”的就业帮扶，以及公益性岗位的托底安置政策；对整户转户的农村居民，确保劳动年龄段内有1人就业。

4、教育保障政策。

转户居民的子女享受与现有城镇学生同等待遇，义务教育阶段学生就近入学就读，免收择校费；按照“指标到校、区县安排”的原则，解决转户居民子女就读普通高中。

5、住房保障政策。

转户居民可申请购买或租住公租房，符合条件的可纳入廉租住房保障，购买商品房的享受免交各项行政事业性收费及政府性基金等相关优惠政策。

6、计划生育及其它政策。

未享受城镇社会保障待遇的转户居民，继续执行原户籍所在地农村居民的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策；符合条件的困难家庭，可按规定享受城市居民最低生活保障待遇。

三、户籍制度改革目前存在的问题（一）从户改经费的来源上看：资金短缺，以财政买单为主从退房退地的成本上看是需要大量经费，如果要想财政背负的债务降到最低，那么前提只有一个，就是宅基地复垦和土地流转绝大数得以变现。

但事实上一是江津区大量丘陵和山区的土地在短时间内难以大量流转出去，二是农村建设用地复垦后指标变现时有较长周期，所以，最终改革的成本大部分需要财政买单或垫付。

（二）从户改的补偿标准上看：标准较低，缺乏吸引力以江津区珞璜镇为例，人均退地退房后可获得8万元左右的补偿，户均最高补偿不会超过20万元，但是如果到珞璜镇落户、购房、购社保、装修等的支出人均将会超过8万元，户均将会超过30万元。

因为户改，用自己的房屋和土地换来了一大笔债务，这样的事情是得不到多数支持的。

如果一项改革最终受益的是那些少数本想脱离农村的人群，那么这项改革不能算是成功。

（三）从户改的方式上看：自由度低，公平性差户籍制度改革真正需要改的那些附加在户籍上的各项配套政策，而不是农民的土地承包经营权和宅基地使用权。

土地是农民安身立命的根本，逐步实现城市户口和农村户口在教育、医疗、社保、就业、住房等方面的均等化是政府的责任，所以不能以此作为交换条件来获取农民的土地。

搞户籍制度改革让农民进城，不应和他的土地承包经营权和宅基地使用权挂钩，农民进城后就应该与城市户口一样享有公共服务的权利，至于他是不是愿意放弃承包地和宅基地，完全由他自己做主。

（四）从户改的生活质量看：比预期差，“含金量”低过去，城镇户口附带着就业、福利分房、公费医疗、社会保障等多项福利；而农村远远不如城市，因而以前城镇户口的“含金量”高。

现在，随着取消农业税、发放各种农业补贴，试行新农保等各项惠农政策的推出，农民在就业、教育、医疗和养老保险等领域的福利待遇不断得到改善。

而转户后还要承担就业难、高房价、看病难等城市压力，因此，农民不愿丢掉唯一生产资料———土地。

转户进城后的生活预期让农民对转户并退地进城失去了吸引力。

（五）从户改的社会保障方面看：执行不力，问题较突出一是渝府发〔2010〕78号文件规定转户农民工有用人单位的，由用人单位统一参保并按规定缴费，用人企业需每年支出保费每人2000-3000元，此规定不利于保护重庆籍农民工的自身利益。

二是社会保险门槛过高，用人单位和农民工难以承受。

三是部分用人中小城市户籍制度改革调查与对策建议———以重庆市江津区户籍制度改革为例王应中（中共重庆市江津区委党校重庆402260）摘要：改革开放以来，随着我国社会主义市场经济的发展，城乡分割的二元户籍制度越来越不适应经济社会的发展以及统筹城乡发展的目标，要求我们必须对其进行改革，本文针对改革中遇到的困境提出了相应的对策。

关键词：户籍制度改革困境对策政治改革纵横２０１２年１月刊改革与开放单位参保意识不强，千方百计规避社会保险责任，个别企业不与农民工签订劳动合同，农民工合法权益保障不力。

四是社会保险关系接续困难，断保脱保现象严重。

五是农民工社会保险政策执行缺乏强有力的法律保障，监督执行难，导致推进难。

（六）从农民工自身问题看：文化水平低，就业难据调查，目前农民工状况不太理想。

一是农民工文化水平较低，接受教育能力较弱，普遍无一技之长，谋化发展能力不强。

二是农民工工资水平普遍偏低，养家糊口压力大，不愿意参加社会保险。

三是农民工居无定所，就业岗位也不稳定，长期在城乡之间、城市与城市之间、同城内不同行业之间流动，参保困难。

四是农民工对未来生活缺乏长远考虑，对社会保险的认知较差，参保的意识淡薄。

（七）户改的措施上看：法律依据不足，改革风险极大我国的相关法律法规规定：农村集体土地的所有权属集体，农民对土地只享有使用权。

农村集体经济组织的法人是村民小组长，其成员为该村民小组的村民；但是现行的户籍制度是允许城市户口与农村户口在农村同时并存的，也就是说城市户口在农村集体经济组织内拥有宅基地使用权和土地承包经营权是可以成立的。

而本轮户籍制度改革在措施上只是对农民的宅基地使用权和第二轮土地承包经营权进行的补偿。

四、江津户籍制度改革对策建议（一）盘活农村资源为解决财政资金短缺，第一，可参照其它省市在户籍制度改革中“宅基地换房、承包地换社保”的构想。

第二、在不损害公共利益，符合土地利用总体规划和城镇总体规划，就应当赋予集体建设用地与国有建设用地平等的权利。

因此，政府当前要做的，是允许城市内部和周围“城中村”“城郊村”农民，农村集体参与城市出租房乃至商品房开发。

（二）重新定义户口性质我国已对农民实行了社保和医保政策，但与城市居民还有很大的差距，财政资金的投入方向应在这方面下功夫，但又不能与城市居民完全等同，这需要把握一个度，因为农民拥有城市居民没有的土地经营权。

如果完全一致，那么又将制造新的不公平。

假如能够让城市户口与农村户口互相羡慕且能互换，那么这个户籍制度改革就是成功的。

（三）逐步处理宅基地，完善农村土地退出与利用政策拥有大量闲置的宅基地是一个不争的事实，给予它适当的补偿然后复垦很是必要，但不能与户口挂钩。

随着形势的变化农民会主动退出，改革的成本自然也会降低。

进一步盘活农村资源。

承包地、宅基地、林权地是捆绑在农村居民户口上的“三件衣服”，但由于现行法律、法规的规定并没有显现其应有价值，这对农民权益显示不公平。

因此要出台相关政策，让承包地、宅基地、林权地作为农民固有的资产体现出它真正的价值，流转有更多的选择空间。

（四）完善住房、教育卫生服务保障政策把自愿在城市落户的农民工纳入住房保障体系（包括廉租房和公租房）和援助范围：一是大幅度扩大廉租房和公租房供给规模。

二是对于购买城市经济适用房、限价房的落户农民工，通过政府对商业银行补偿的方式，采取降低首付款比例，延长还款期，契税和利率优惠等政策。

三是对转户进入城区购房的农民工，享受三峡内迁移民购房优惠政策。

四是农民工子女接受中等职业教育，按“五类学生”（三峡库区移民、城镇低保人员、农村贫困家庭子女、退役士兵和国办福利机构适龄孤儿）资助标准进行资助。

科学合理布局综合医院、加快覆盖城乡的医疗卫生服务体系建设，保障转户居民及其子女享有国家规定的公共卫生服务。

（五）完善转户居民社会保障政策一是尽快出台农民工社会保险与城镇居民社会保险之间的衔接政策，如完善养老保险衔接政策，农民工变市民后，可将已缴纳的农民工养老保险年限按一定比例折算为城镇企业职工基本养老保险缴费年限，以保障农民工权益。

二是对招录用重庆籍转户农民工的企业实施社会保障补偿政策。

对已转城农民工，区级财政资金可对招录农民工的企业实施补偿政策。

三是完善农民工就业保障，农民工就业按“40、50”人员对待，享受再就业小额货款扶助；对创办微型企业的农民工创业人员，给予创业扶持。

同时，对吸纳农民工就业的企业给予一定的政策鼓励。

（六）完善农民工职业技能培训政策一要整合来自教育、农业、劳动科技等部门的资金渠道和培训资源对农民工进行培训。

二要增加对职业技能培训的投入，各级财政应加大对农村劳动力的职业技能培训的扶持力度。

中央财政安排专项资金，各省、市、县级财政按照一定的比例安排配套资金对参加培训的农民工进行补贴。

三要针对不同的农民工群体，采取不同的培训方式与内容。

四是对培训机构特别是民营培训机构加大监管力度，据了解，一些民营培训机构在没有培训的情况下，造好培训花名册就能领到培训费，这完全违背了政府对农民工培训的初衷。

（七）有条件收购土地经营权政府应该在坚持不改变土地集体所有制性质、不改变土地属性、不改变农民承包权的前提下用行政和市场的手段来收购农民的土地承包经营权。

如果农民将承包地撂荒，那么政府就应该用行政的手段去处罚这种行为，让农民主动交出一定时期的土地经营权。

如果政府需要实施现代农业开发，就应该用市场的手段去流转农民一定时期的土地经营权。