我国行政主体理论的现状

我国行政主体理论的现状在我国，行政主体是个法学概念，还不是法律概念。

由于行政主体理论基本是由国外引入，且在引入过程中注重借鉴了字面表述、而忽视精神内涵，重视工具性价值、忽视理论的自身价值，从而导致行政主体理论的研究及实践存在较大的误区。

在理论上其内在逻辑不能自洽，在实践中又不能切实、充分发挥指导作用，亟待完善。

一、我国行政主体内涵及类型通说认为行政主体的涵义是指“享有国家权力，能以自己的名义进行行政管理活动，并能独立地承担因此而产生的相应的法律责任的组织，主要包括行政机关和法律、法规授权的组织”。

有学者认为，“行政主体从内涵考虑应具备以下条件：第一，必须是两人以上的组织体，而不能为自然人个人；第二，享有自身的利益；第三，存在独立的权利义务；第四，具有独立的意志；第五，能够独立承担责任”。

我国行政主体的内涵包括：（1）行政主体是一种组织，而不是个人。

组织是两个人以上的组合体。

国家机关、企事业单位、社会团体等都可以称为组织。

组织在一定条件下可以成为行政主体，但个人不能成为行政主体，尽管具体的管理行为大多由国家机关公务员行使，但他们都是以组织而不是以个人名义实施的。

（2）行政主体依法拥有国家行政职权的组织。

并不是所有的组织都能够成为行政主体。

“依法享有”是指这种组织的行政职权是由法律、法规、规章设定的，或是有关机关通过法定程序授予的。

（3）行政主体依法能以自己的名义对外行使行政权力，即行政主体具有独立的法律人格。

“以自己的名义行使行政权力，是指在法律范围内依照自己的判断作出决定，发布命令，并以自己的职责保障这些决定和命令的实施，独立采取行政行为等”。

能够以自己的名义行使行政权力，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的主要标准。

（4）行政主体能独立承担因行使行政权力而产生的法律责任。

主要是指行政主体能够独立地参加行政复议或行政诉讼，成为行政复议的被申请人或行政诉讼的被告。

拿中国行政主体的概念及标准与法国的相比较，最大的区别在于对责任的要求。

法国要求行政主体承担的责任是与财产相联系的实质责任，具有独立的法律人格；而我国的行政主体严格地说只是管理主体，是形式上的责任主体，不是实质上的责任主体，不具有独立的法律人格。

在我国，行政主体承担的法律责任包括一些实体上的法律责任，如行政主体的违法具体行政行为被人民法院判决撤销或变更，行政主体要向相对人道歉等；也包括程序上的法律责任，比如在行政诉讼中对被诉具体行政行为承担举证责任等。

这些责任都不是独立的财产责任，如果行政主体的具体行政行为违法，侵害了相对人或利害关系人的合法权益而产生行政赔偿时，行政主体仅仅是形式上的赔偿义务机关，实质上财产赔偿责任则是由国家承担，通过各级财政支付的方式实现。

有学者甚至由此认为,“在我国，行政机关不具有行政主体资格，不是实质意义上的行政主体。

同样，‘法律、法规授权的组织’也不是实质意义的行政主体。

”在我国行政主体与行政诉讼被告被紧密地勾连在一起，被视为拥有同等的外延。

司法实践中，行政诉讼的被告主要有以下十种类型：1.直接起诉的被告。

对行政机关的具体行政行为，法律、法规没有规定复议前置的，相对人或利害关系人直接向人民法院起诉的，作出具体行政行为的行政机关是被告。

2.经过复议程序的被告。

经过复议的案件，被告类型有四种：（1）复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；（2）复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告；（3）复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服起诉的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；（4）复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，复议机关为被告。

3.共同作出具体行政行为的被告。

两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。

如果行政机关与非行政机关（不具有行政主体资格）共同署名作出行政决定，只能以作出决定的行政机关为被告，非行政机关不能作为被告。

4.法律规范授权的组织作为被告。

《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告”。

“法律、法规授权的组织”包括两类：一是法律、法规直接授权的组织，即法律、法规直接将一定范围内的行政职权授予给非行政机关的组织；二是行政机关依据法律、法规的授权规定将自己一定范围内的行政职权授予给其他组织。

被授权组织在授权范围内享有行政主体地位，以自己的名义作出具体行政行为，并对自己的行为独立承担法律责任。

此外，《行政诉讼法司法解释》第二十条、第二十一条的相关规定，明确了规章授权的组织也具有被告主体资格。

5.受委托的组织作出具体行政行为时的被告。

《行政诉讼法》第二十五条规定，由行政机关委托的组织作出的具体行政行为，委托的行政机关是被告。

6.行政机关被撤销后的被告。

《行政诉讼法》第二十五条规定，行政机关被撤销的，继续行使职权的行政机关是被告。

7.派出机关及派出机构作为被告。

派出机关是指一级人民政府根据宪法和组织法的规定，以及工作的需要，在一定区域设立的派出组织，主要指行政公署、区公所和街道办事处。

派出机构则是政府的工作部门根据法律与工作的需要，在一定区域设立的派出组织，包括公安派出所、工商所、税务所和财政所等。

一般情况下，派出机关具有行政主体资格，行政相对人或利害关系人对派出机关作出的具体行政行为不服的，应以派出机关为被告起诉。

派出机构是否具有行政主体资格，能否成为行政诉讼的被告，要取决于是否有法律、法规和规章的明确授权，有授权的，具有行政主体资格，能够成为被告，否则一律视为委托。

8.内设机构作出具体行政行为时的被告。

内设机构以自己的名义作出具体行政行为时，行政相对人或利害关系人提起行政诉讼的，该内设机构能否成为被告？与派出机构一样，关键要看内设机构是否得到了法律、法规、规章的授权，如有授权，内设机构就变成了法律、法规和规章授权的组织，可以成为行政诉讼的被告。

9.经上级机关批准而作出具体行政行为的被告。

根据《行政诉讼法司法解释》第十九条的规定，当事人不服经上级机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

10.行政机关组建的机构作出具体行政行为的被告。

根据《行政诉讼法司法解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

尽管行政诉讼被告的种类多达十种，但实际上都可以归为两种类型，即国家行政机关（职权性行政主体）和法律、法规授权的组织（授权性行政主体）”。

(一)职权性行政主体。

依照我国行政法学的解释，行政职权随组织的成立而自然形成，无须经其他组织授予的管理主体，是职权行政主体。

职权性行政主体的法律地位直接来自宪法与组织法的规定。

包括中央行政机关与地方行政机关。

（二）授权性行政主体。

与职权性行政主体相反，行政职权不因组织的成立而形成，而是来自于有权机关授予的管理主体，是授权行政主体。

在阐述这类行政主体产生的原因时，理论界认为：“一般而言，行政职权应由行政机关来承担并实施。

但是，由于社会的发展和需要，现代公共行政事务不断地扩展和增加，许多涉及到社会性和专业性的行政事务，如市容环境卫生、食品卫生监督、物价检查、医疗事故鉴定等，都需要社会组织来参与和解决。

如果仅仅靠行政机关，未必能够取得良好的社会效果。

正因如此，行政法规需要把某些行政职权授予相应的社会组织来行使。

这些社会组织也就由此成为被授权的组织而取得行政主体资格，成为与行政机关相对应的另一类行政主体即授权行政主体。

”亦即“法律、法规授权的组织。

”根据有关法律、法规的规定，我国具备授权行政主体资格的社会组织一般有以下几类：1.行政机构。

指国家行政机关因行政管理的需要而设置的，具体处理和承办各项行政事务的内部组织、派出组织和临时组织。

行政机构不具有独立的编制和财政经费预算，平常没有行政主体资格，只能以所在行政机关的名义实施行政决定。

但是，在经法律、法规或者规章的授权，行政机构可以成为行政主体，并成为行政诉讼的被告。

2.企业单位。

目前，在我国经济体制改革和机构改革的进程中，仍然有部分企业没有完全实现政企分开，他们在特殊情况下也可以成为法律、法规授权的行政主体。

如：公用企业，包括邮电、铁路运输、煤气、自来水公司等。

例如：《邮政法实施细则》第三条第一款规定：“市、县邮电局是全民所有制的经营邮政业务的公用企业，经邮电管理局授权，管理该地区的邮政工作。

《中华人民共和国铁路法》第三条第二款规定：“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。

”金融企业，包括各类商业银行、保险公司。

例如：《中国银行章程》规定，中国银行属企业性质，但可根据国家授权发行外币债券和其他有价证券。

专业公司，指以公司形式存在，主要从事经营活动，但同时又承担某一方面行政职能的企业。

它们通常是由原专业性较强的行政部门改建而成，如中国煤炭统配总公司、中国船舶总公司、中国石油化工总公司。

这类公司通常亦被称为行政性公司，是政府职能转换和机构改革的特殊产物。

3.事业单位。

例如高等学校根据《学位条例》享有学位授予权，计量鉴定机构、卫生防疫机构、食品卫生检验单位依授权从事某种专门技术检验或鉴定工作等。

4.社会团体。

例如《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十二条条授权消费者协会对商品和服务进行监督、检查，并可对消费者投诉事项进行调查调解；《中华人民共和国注册会计师法》授权会计师协会负责会计师的注册工作（包括受理申请、准予注册与不准予注册、撤销注册等）。

5.其他组织。

指上述社会组织之外的其他组织，如群众性自治组织的居委会、村委会及其他国家机关的内部组织等经授权，从事一定的行政职能活动。

法学界目前关于行政主体的归类主要有两种观点：一是认为行政主体包括国务院、国务院各部委、国务院直属机构、地方各级人民政府及其部门、被授权组织、派出机关与派出机构等几种；二是认为行政主体可以划分为外部行政主体和内部行政主体、职权行政主体和授权行政主体。

有学者根据其对行政主体的重新界定将行政主体划分为三种类型：名义行政主体、过渡行政主体和实际行政主体。

名义行政主体，即人们一般所界定的“行政主体”，是指能以自己的名义实施行政活动并能独立地对外承担由此所产生的法律后果的组织，包括行政机关和被授权组织。

过渡行政主体是指不能以自己的名义对外从事行政活动的组织或内部机构，包括行政机构和受委托组织。

实际行政主体即“行政公务人员”，它是指具体实际实施行政活动的行政公务人员。

二、行政主体理论的功能性意义在我国，行政主体理论是应行政组织研究角度的转变，以及行政诉讼实践的需要，作为技术性的概念提出的。