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浅析公共管理主体多元化的政治学意义作者：薛辉来源：天府新论本站发布时间：2007-7-15 15:20:02阅读量：792次在从传统公共行政向现代公共管理模式的转变过程中，公共管理主体的多元化成为其中一项显著的变革程序。
随着政府与社会、政府与市场关系的调整，政府不再独立地、垄断地承担提供公共产品和公共服务的责任，而是通过民营化、签约外包的市场化方式与其他公共管理者分享管理责任，承担管理义务。
从这种管理主体的多元化模式当中，不但可以提炼出诸多政治学基本问题的内涵，而且在新的社会环境中可以对于发展政治学价值体系创造出新的时代内容。
公共管理主体的多元化对人类社会进行的“国家-社会”二元分析，历来是西方国家学者普遍关注的理论问题。
著名的政治学家哈贝马斯曾在他的《公共领域的结构转型》一书中，对“国家-社会”的二元分析进行了完善，区分了“公共领域”和“私人领域”，提出了公共领域理论。
他认为，公共领域和私人领域在经历了近代以来的分离之后，在当代又呈现出互相渗透和融合之势。
由于这两个领域的交织范围不断扩充，政府与社会的互动性日益增强。
而公共事务的复杂性，政府自身难以逾越的低效屏障，以及民间社会力量不断崛起的自我管理能力，在互动过程中都渐趋凸显，从而在客观上形成了对政府重新定位自身角色功能的诉求。
由此，传统公共行政转向现代公共管理的变革就完成了多元化主体参与的公共管理模式的构建。
在这种开放的思维模式体系中，政府虽然还是专门的公共管理机构，是公共管理的核心组织，但却不再是唯一承担公共管理责任的组织。
西方学者认为，由于主体划分的界限越来越模糊，导致提供公共服务的组织也出现扩大化倾向，公共管理的主体除了包括传统意义上的“政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，而且包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非盈利部门。
”[1]这意味着，在政府之外还存在着其它成功的公共产品的供给形式。
正如文森特·奥斯特罗姆所指出的，“每一公民都不由'一个'政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。
新时代我国国家治理的多元化主体及其能力提升路径作者：肖杰来源：《求知》2019年第01期推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代我国全面深化改革的总目标。
在党的十九大上，习近平总书记客观分析了我们党和国家事业工作中存在的不足，其中面临的一个重要挑战就是“国家治理体系和治理能力有待加强”。
这一现实挑战对于我们加强多维度的国家治理研究提出了新要求。
而国家治理不同于以往国家统治、国家管理的最大特点之一就是治理主体的多样化。
在改革开放以前，我们党结合自身的特点和国家的实际情况更多倾向于管理的模式，而改革开放后随着市场机制的引入，国家管理模式向国家治理即多方协商治理转变。
一、从一元主体到多元主体：新时代国家治理主体多元化的必要性在传统社会中，人与人之间的联系较为简单，社会关系不复杂，各个组织之间没有太多的联系，具有强大优势的单一主体方式能够维持很长时间的管理。
但随着科技的进步和社会生产力的发展，人际关系变得日趋复杂，社会成员间的联系亦变得频繁，组织间的交流增多，单一主体的管理模式逐渐不再适应这样新的形势和环境，失去了原本的优势，效率低下，难以维持，这就需要多个主体共同治理。
1.新时代国家治理维度的多重性。
改革开放前党和国家统一行使国家权力，曾经一度政企不分、政社不分，统一调度，造成了生产力的低下和人民生活得不到改善。
改革开放以后，我国引进了市场经济制度，在国家发展过程中起到了重要的作用，同时社会事业在国家的发展中也逐步展现出其重要性。
党的十八届三中全会指出要推动国家治理体系和治理能力的现代化，强调国家治理的主体应当是多元化的，而不是单一化的，不能仅仅包含政府，还应当包含市场、社会、组织和公民个体。
由于国家治理是不同领域、不同层次和不同主体共同治理的结果，由于其领域的不同，那么主体也就不同。
改革开放之前我国社会呈现“强政府、弱社会”的模式。
新中国成立以后，由于当时的历史条件特殊、生产力低下、国际形势复杂等因素，我国建立了“全能型”政府，包办所有事务，当时的管理模式是单一的，管理主体就是政府，也是单一的。
行政主体理论的缺陷和重构行政主体作为国家实施行政管理的组织者，一直是行政学研究的重要领域。
行政主体理论是指针对行政主体的本质属性、组织形式、职能特点等问题进行理论探讨的学科。
然而，随着经济社会的发展和现代管理理念的不断涌现，行政主体理论也在不断演进。
本文将从行政主体理论的缺陷和重构这两个方面进行探讨。
一、行政主体理论的缺陷1. 过分强调政治属性行政主体的政治属性是其不可忽视的一部分，但过分强调政治属性会忽略其其他重要属性，例如组织形式、管理功能等。
这种局限性会导致对行政主体的研究变得单一、片面。
2. 忽略行政主体的多元性行政主体可以采取不同的组织形式，如政府部门、事业单位、企业等。
不同形式的行政主体在性质、职能等方面都有所不同，因此需要更加全面地考虑行政主体的多元性，以便更好地理解和研究这个领域。
3. 缺乏对法治和社会化的关注传统行政主体理论通常将行政主体看作一个单独的、自给自足的实体，而忽略了法治和社会化对行政主体的影响。
这种研究方式没有充分考虑社会和法律环境对行政主体的制约和影响。
二、行政主体理论的重构1. 强调行政主体的综合性为了更好地理解行政主体，应该强调其综合属性，包括行政主体的组织形式、职能特点、法律关系、管理制度等方面。
这样可以更全面地把握行政主体的本质特征。
2. 注意行政主体的权责界限行政主体既有权力，也有责任，权责界限的不清晰会导致行政行为的违法和失误。
因此，应该注重划分行政主体的权责界限，以便更好地保障公共利益和维护社会秩序。
3. 加强法治与社会化的考察法治和社会化是影响行政主体的重要因素，需要考察他们对行政主体的作用和效果。
具体而言，可以探讨法治和社会化如何影响行政主体的决策、执行和监督等方面。
综上所述，行政主体理论需要从现代管理角度进行重构。
应该强调行政主体的综合性、划分权责界限，以及加强法治和社会化的考察，以便更好地把握行政主体的本质属性和重要特征，为实现公共管理的有效性和规范性提供理论基础。
多元主体制度管理制度一、绪论随着社会的不断发展，管理制度也在不断完善和改进。
多元主体制度管理制度是一种新型的管理制度，它不仅仅关注于管理者的权利和责任，也强调了管理对象的参与和被管理者的权益。
在现代社会，人们对管理制度的要求越来越高，需要更加注重个体的权益和参与度，而不能简单地把管理者和被管理者划分为两个对立的角色。
因此，多元主体制度管理制度应运而生，其核心理念是以多元主体的参与为基础，减少管理者的独断和专制，实现管理决策的公开、民主和透明。
二、多元主体制度管理制度的理念与特点1. 多元主体参与：多元主体制度管理制度鼓励各方主体参与管理决策的过程，强调共同参与、共同决策和共同负责，不再强调管理者的独断和专制。
2. 管理决策的公开、民主和透明：多元主体制度管理制度要求管理决策的全过程都应该是公开、民主和透明的，管理者应当广泛听取各方主体的意见和建议，综合各方利益平衡出最佳的管理决策。
3. 管理者与被管理者的平等相待：多元主体制度管理制度提倡管理者与被管理者平等相待，管理者不再是一家之言，而是要与被管理者进行平等对话和交流，充分尊重被管理者的意愿和权益。
4. 符合法制和伦理：多元主体制度管理制度要求管理决策要符合法制和伦理，不能损害任何主体的利益和权益，尤其是保障弱势群体的合法权益。
5. 鼓励创新和发展：多元主体制度管理制度鼓励管理者和被管理者在管理决策过程中提出创新的建议和方案，促进管理决策的不断完善和发展。
三、多元主体制度管理制度的实施1. 建立合理的管理结构：多元主体制度管理制度的实施需要建立合理的管理结构，明确各方主体的权责和参与方式，形成一个能够互相协调和平衡各方利益的管理体系。
2. 明确管理决策程序：多元主体制度管理制度要求管理决策的过程必须是公开、民主和透明的，明确管理决策的程序和方法，确保各方主体的参与和意见被充分听取。
3. 加强沟通与协调：多元主体制度管理制度的实施需要加强管理者与被管理者之间的沟通和协调，管理者要积极听取被管理者的意见和建议，与被管理者进行平等的对话和交流。
我国立法后评估主体多元化的分析作者：王逸风来源：《职工法律天地·下半月》2018年第02期摘要：我国当下属于单一的立法评估主体模式，目前全球的主体模式朝着多元化发展，本文讨论分析在我国的实现立法后评估的多元化。
关键词：评估；主体；多元化一、我国当下内部主体评估模式的优势（1）评估资料收集难度较低。
获取评估资料是评估工作开展的前提和基础。
相较于外部主体，内部主体在评估资料的收集上有着天然的优势，其一是许多内部主体本身就是立法机关或者同立法机关在工作上有着密切的联系主体，因此其可以相对容易地接触到评估资料。
其次，由于内部主体其本身职能赋予的行政优益权使其在收集评估信息时，能更加容易地得到企业个人以及其他行政机关的配合。
（2）评估报告的可接受性较强。
评估报告是评估工作的结论所在，立法后评估的目的不在于仅仅对于法律法规的实行价值判断，更重要的是通过评估结论给出修改意见，以促使相关的立法机关对于其所设立的法律法规进行修改完善，使得相关法律法规发挥更大的社会作用。
内部主体由于享有法律赋予的职能，因此相较于外部主体，其评估结论更具有权威性，也更容易为外部企业、个人所接受。
（3）评估工作得到的支持力度大。
由于立法后评估是法律赋予相关立法主体的权力，因此内部主体在评估过程中能够获得财政上的支持，评估是一项需要持续的物力、人力投入的工作，缺少其中的任何一项，评估工作难以为继。
此外由于内部主体人员构成相对稳定，立法机关、政府内部的人员流动性较低，这也保证了评估活动基本不会因个人的离开影响工作的开展。
二、我国当下内部主体评估模式存在的问题（1）立法评估活动流于形式化、运动化。
当下立法后的评估在各地如火如荼地开展，但是我们发现很多地方的评估工作经常是进行了一段时间以后就销声匿迹了。
甚至很多地方在评估报告得出以后，有关立法机关却对于评估报告置之不理，没有对于评估报告作出回应。
有些地方虽然开展了评估活动，但是缺少对于评估程序、指标的制定，使得评估活动难以为继。
公共管理主体的多元化公共管理主体的多元化随着经济的发展和社会的进步，公共管理主体逐渐呈现多元化的趋势。
经济全球化和区域一体化进程的加速，深刻地改变了社会治理的环境，这也导致了公共行政向公共管理的转变。
这一转变体现了公共部门管理理念的变革。
公共管理推崇多元互动的治理机制，把社会性问题的解决作为自身的主要任务。
它追求一种开放的思维模式，求动员一切可以调动和利用的力量，建立起一套以政府管理为核心的，以多元互动为特征的，以公民社会为背景和基础的管理体系。
政府要治理但不实干，其职责是“穿针引线，把稀缺的公共资源结合起来以达到目的”，这就需要依靠多方力量来进行公共物品的供给。
非政府组织等社会自治力量的形成，改变了传统上政府垄断社会治理的主体地位。
公共管理主体构成的多元化传统公共行政的主体主要指政府组织，而现代公共行政是一个由各种类型的公共组织纵横联结所结成的网络，包括政府组织、非政府组织、非营利组织、社会中介组织、社会团体、民办非企业单位、民间组织等,公民也可以从各个方面以各种形式参与公共事务的管理。
在多元的公共管理主体结构中，政府并非是唯一的行为主体，但是这并不意味其核心地位的动摇。
首先，政府作为典型的公共组织，代表的是最广大人民群众的利益，其存在的目的和功能就是提供公共产品和公共服务，尤其是社会核心公共产品与公共服务必须由政府直接提供和生产，政府在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面倾向更胜一筹。
其次，政府在社会公共事务的管理中承担着“元治理”的角色，决定着整个公共管理的基本范围、基本性质和基本方向以及整个公共管理的体制和运行，它与其他公共管理主体地位不一样，是其他公共管理主体的管理者和监督者。
非政府组织是指与政府相对的民间组织，强调与政府的区别，其概念外延太大，并容易被理解为除政府外的所有组织。
准政府组织是指介于政府与个人、家庭、企业之间的社会组织，其权力的来源、运作及其组织结构建制与政府相类似，即强调与政府的类似性质，这一概念容易与法律法规授权组织相混淆。
关于政府绩效评估多元主体分析论文摘要：绩效评估主体在绩效评估中有非常重要的地位，到底谁有权评估政府一直是绩效评估关注的焦点。
为了克服单一的评估主体带来的诸多缺陷，设立多元的评估主体是我国政府绩效评估的一个必然过程。
在政府绩效评估过程中应积极吸纳社会公众、专家、社会中介机构等外部评估主体，以保障政府绩效评估的公正性、科学性。
政府绩效评估是依据绩效指标，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级①。
政府绩效评估以绩效为本，通过现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与公众之间进行沟通与交流的广泛运用，实现顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制，谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一。
政府绩效评估制度是围绕政府行政活动的一种管理制度，同时它也同公民的参与和监督有关，是从权力政府走向责任政府的必然要求②。
随着西方新公共管理运动的兴起，政府绩效评估出现了评估主体多元化的趋势。
从目前我国现有的评估来看，尽管各地、各部门在绩效评估方面创新不断，政府部门绩效评估有进一步发展的态势，然而，总体看来，我国政府绩效评估无论在理论还是在实践上都还不成熟，尚处在起步阶段，缺乏全国统一的做法和标准，在实践力度和效果上也很不平衡，存在的问题还很多。
从评估主体结构来看主要问题是把绩效评估还仅仅作为政府内部的事，多为上级机关对下级机关的评估，缺乏公众和相对人的参与③。
要解决这一问题，推行政府绩效评估主体多元化就成了一个必然的过程。
一、政府绩效评估主体多元化是一个必然的过程绩效评估主体在绩效评估中有非常重要的地位。
到底谁有权评估政府？这一直是绩效评估关注的焦点。
单一的、自上而下式的以政府部门为主导的评估容易导致评估流于形式，评估结果失真，上级领导满意而群众不满意，相反会损害政府的形象。
为了克服单一的评估主体带来的诸多缺陷，设立多元的评估主体是我国政府绩效评估的一个必然过程。
中国当今⾏政主体概念、特征与分类浅析内容提要：⾏政主体是个抽象的概念，指依法取得⾏政职权，能以⾃⼰名义独⽴进⾏⾏政管理活动，作出影响相对⼈权利、义务的⾏政⾏为，并承担由此产⽣的法律后果的⾏政组织。
对于我们学习和理解⾏政法具有⾮常重要的指导意义，⽂章具体的分析了⾏政主体的概念和特征，⽐较了⾏政主体和⾏政机关的异同，并对社会⽣活中具体的⾏政主体的表现形式进⾏了简要地介绍。
关键词：⾏政主体概念特征分类⼀、⾏政主体的概念与特征⾏政主体是指依法取得⾏政职权，能以⾃⼰名义独⽴进⾏⾏政管理活动，作出影响相对⼈权利、义务的⾏政⾏为，并承担由此产⽣的法律后果的⾏政组织。
法律上的⾏政主体具有以下⼏个特征：（1)⾏政主体是具有⾏政权⼒、实施⾏政活动的组织。
并不是所有的组织都能成为⾏政主体，只有⾏使国家⾏政权⼒的组织才能成为⾏政主体。
国家⾏政机关具有宪法、组织法规定的⾏政职权，它可以成为⾏政主体；企事业组织和社会团体⾮经法律、法规的特别授权，不能⾏使国家⾏政权和实施⾏政⾏为，因⽽不具有⾏政主体资格。
（2)⾏政主体必须是能以⾃⼰的名义独⽴进⾏⾏政管理活动的组织。
能否以⾃⼰的名义实施管理是判定⼀个⾏政机关是否⾏政主体的标准。
⽐如被委托的组织虽然在委托范围内也可以⾏使国家⾏政职权，实施某些⾏政⾏为，但它们不是以⾃⼰的名义实施的，⽽是以委托它的⾏政机关的名义实施的，因⽽被委托的组织不属于⾏政主体。
（3)⾏政主体必须是能够承担⾏政活动的法律后果的组织。
⼀个组织是否是某项活动中的⾏政主体，重要的标准是看其是否承担⾏政活动所产⽣的责任，如果仅仅实施⾏政活动，但并不负担由此⽽产⽣的责任，那么，这个组织就不是⾏政主体。
如某个社会团体接受⾏政机关的委托从事公务活动，但并不承担由此⽽产⽣的责任，责任由委托的⾏政机关承担，受委托的社会团体就不是⾏政主体，主体只能是委托的⾏政机关。
再如⾏政机关的⾏政职权由公务员来⾏使，但公务员的职务⾏为，并不由其本⾝对外承担法律责任，在⾏政诉讼中公务员不能作为被告应诉。
多元治理的基本内涵包括讲解学习多元治理的基本内涵包括多元治理的基本内涵包括：一是治理主体的多元性。
主张除政府外，市场主体和社会主体等可以参与公共事务的管理与调节，其中市场主体主要包含企业、社会主体则是指第三部门和公众。
同时强调这些主体应在法制及制度框架内进行合法运作，积极参与公共事务管理，参与决策和共识的建构；二是治理手段多样化。
治理在依靠政府权威的同时，也可以依赖于市场化的手段，考虑新技术及工具的应运，治理手段应由以强制性为主向以平等对话、合作为主的多元化手段转变；三是治理目标多元化，即一改传统的“善政”治理目标，转变为“善治”治理，具体来说，治理目标应由单纯追求效率向公共利益最大化的实现转变，以最终达成国家与公民社会间的互动与合作的关系。
显然，多元治理理论主站打破了国家与公民社会、公共部门与私人部门等传统两分法的思维模式，指出有效的管理的应该是多元主体间的合作与互动的过程，以此试图建立起全新的公共事务管理新范式。
具有如下特征。
（1）关注治理主体多元化格局，重视和关切来自私人或民间的力量。
它主张除市场和政府外，还有来自社会的力量，如志愿性团体、非政府组织、社区等组织，它们亦可以参与维持秩序、政治、经济与社会事务的管理与调节。
同时强调这些主体应在“法制及制度框架内合法运作，参与决策和共识的建构，积极参与共同管理”。
（2）关注治理主体多元化的同时，就政府的地位给予了重新定位。
主张政府在管理网络中承担“长者”的身份，政府的职责不仅仅局限于最高绝对权威的行使，而是肩负着建立指导参与共同管理的多元主体间的共同准则、确立稳定行为主体的大方向的重（3）主张以多元主体为核心，各种治理主体在协作的基础上相互拾遗补缺，通过多样化互动模式，形成政府主导下网络式的治理格局。
同时，在多元治理的网络格局中，政府与来自市场和社会的主体间形成既独立运作而又相互依存的关系，实现责任、资源和权力的共同分享，形成合作伙伴式的主体关系。
治理主体多元化的挑战与优化路径摘要：治理主体多元化，作为现代社会处理复杂公共问题的必要需求和基本特征,是当今国家治理所面临的主要问题。
中国作为发展中国家，社会制度构建与人民需求的不平衡，多元化的治理主体作为凸显社会管理问题的催化剂对当前公共管理，特别是政府行政提出新的挑战。
这其中多主体的参与、回应性的政策制定和有效的政策执行等成为新的问题。
本文以公共政策的回应性作为视角，审视在治理主体多元化的今天其面临问题和解决的可能。
关键词：国家治理；公共政策；治理主体多元化一、治理主体多元化与回应性公共政策（一）治理主体主体多元化溯源主体一词具有多重含义。
本文所指的主体是一个相对概念，即相对于客体来讲具有思考和行为的人或者组织，治理主体则是在处理公共事务时拥有一定自主决定权的个人或者组织。
多元化的治理主体是指相对于传统单一的治理主体政府而言，由多个主体共同或者分工参与治理的模式，其地位或者作用在某一个点或者某一个阶段是不可或缺的。
在全球化的进程中，中国社会在改革开放的指导下取得快速发展。
如果说改革开放初期是从计划经济到市场经济的转变，那么在社会主义市场经济建立和后工业社会的背景下，为满足社会发展的需求，社会治理创新成为新的关注点。
相较于西方社会分权和广泛非政府组织所提供的社会基础，中国的治理主体多元化来源于政府本身的管理困境：一是处理问题的庞杂。
面对社会多样性随之而来的是问题的多样性，原先处理单一固定问题的政府已经越来越难以应对今天复杂庞大的问题，需要更具专业性与数量优势的治理主体参与其中；二是政府控制的失灵。
在服务型政府的今天，政府由原先定位在控制和主导变成协调各种竞争时，其正在逐渐丧失其控制力。
因此，为了与高度复杂性和高度不确定性的时代相适应。
摆脱传统整体性和完整行动力的单一政府治理，提倡多元共治的主体多元化治理开始被接受。
（二）公共政策回应性视角的选取选取公共政策的回应性作为视角，可以比较凸显的反映治理主体多元化面临的挑战：首先是政策回应是一种价值理念。
现代行政权的概念及属性分析(一) 内容提要行政的核心或实质是行政权。学界对传统行政权的论述主要从分权角度和管理角度展开。本文采取了对现代行政权的价值取向与传统行政权（相当程度上是对现时中国行政权行使的实际状况）的对比分析方法，即通过从属法律性——漠视法律性；职能多元性——职能单一性；非专属性——专属性等几组变量组合来分析现代行政权的属性，并由此阐明现代行政权的概念内涵。行政的核心或实质是行政权，几乎行政法的每条原理都可以从行政权的研究中得到阐释。可以说，行政权是行政法的“起因和归宿”，是“全部行政法理论的基点和中心范畴”。（注：胡建淼主编《行政法学》，法律出版社1996年版，第7页。）学者们往往根据不同的历史背景和对传统行政权的不同理解对其作出不同定义。其实，对行政权的研究本身就应当是一个具有极大涵摄性、包容性的活动，它不应当是绝对的、片面的。正像波普在其名著《科学发现的逻辑》中所说，每种理论都具有“可证伪性”，我们应当依据所处社会的特殊情境——现代中国来重新审视对行政权的理解。一、传统行政权的概念及属性分析在国外，行政权内涵的确定与分权学说相联系，是一种“ExecutivePowers”（执行权）。在国内，关于行政权的提法仍不统一，主要有“行政管理权”、“行政权”、“行政权力”等。提法上不一致尚属次要，更为关键的是我国学者在定义确定上没有西方那样一种宪政理论可以溯及，缺乏理论原则的贯彻性，较多的是定义确定的随意性。即便如此，对国内学者的上述定义进行梳理仍是必要的，因为任何理论都必定有其时代精神、学术渊源等理论背景蕴含其中。我们对行政权的概念及属性分析也将从国内学者的认识中引出。1、从分权角度定义及其属性分析在西方，从分权角度论述行政权是学术的主流。17世纪的洛克首创“立法行政联盟三分论”，之后孟德斯鸠继其滥觞，创立了“三权分立”理论，使行政权成为一种“受控权”。戴西的“规范主义”强调行政法是“控制政府权力的法”，认为必须通过以司法审查为中心的控权体系来保护个人的权利与自由。而这种理论是根植于自由放任的资本主义时期的现实土壤，反映了政府与个人、公益与私益之间的二元对峙。规范主义对行政权的理解基于与立法权、司法权的分离，对行政权的属性认识从制度层面上认为是一种从属性的执行权，从操作层面上是一种“被控性”的权力，强调“私域”在“公域”（注：哈贝马斯在讨论市民社会时引入了私域（privatesphere）和公域（publicsphere）的概念。所谓私域是指资本主义私人占有制下形成的市场体系；所谓公域是指自主的个人所构成的公共沟通领域。）里应受到的尊重，最大程度地防止政府权力的恣意。规范主义从学理建构上又源出于早期的西方市民社会理念，这种理念认为，行政权只是作为保护市民利益的工具或政治安排而存在的。自由放任时代的市民与国家的二元结构对峙，打破了国家权力尤其是行政权无所不及的格局，为行政权纳入法治轨道提供了学理上的引导。市民社会中的个人权利随之进入非官方的私域，行政权不能干预个人私域。这种对私域的关注也必然形成行政权必须接受法律控扼的理念。这种理念把行政权置于法律之下（无法律则无行政），使行政权在历史上第一次成为一个“法律问题”，“所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力，与此同时，任何权力都必须通过法律来制约和控制”。（注：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。）这说明近代行政学说为行政法的产生提供了理论前提，法律性成为近代乃至现代行政权的基本属性之一。有的学者甚至认为设立行政权和控制行政权的理由是一致的：“凡是授予职权的一切理由也就是设定保障，以防止滥用职权的理由”。（注：詹姆士。密尔《政府论文集》，转引自张焕光、胡建淼《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，第20页。）著名法学家龚祥瑞先生则从“法治”的高度评价行政权，指出“更重要的是政府权力要受到法律的制约，这是法治的实质意义”。（注：《法制建设》1988年第1期。）垄断资本主义时代的到来对近代行政权传统理念提出了挑战。规范主义者把法律视为控制行政权的一种消极工具，看不到变化了的行政权积极的一面，而且原有的对行政权的过分束缚使其它“社会多元利益”得不到应有的保证。为了保障这些多元利益，“政府必须在现在那种有些语焉不详的所谓‘集体意识’中去取得个人赞同与默认，政府由于经常受到攻击、怀疑，处于不稳定状态，因而不得不反复为自己辩护，设法证明自己的行动是正当的”。（注：〔法〕弗朗索瓦。佩鲁着《新发展观》，张宁等译，华夏出版社1987年版，第106页。）规范主义“行政权——私人自治”的二维关系逐步受到质疑。我国部分学者从这个角度的定义把握住了行政权属性的法律性、执行性这一重要特征，但又带有对分权理论的简单衍化，解释力不足，且对行政权的现代属性未予足够重视。2、从管理角度定义及其属性分析从管理角度来论述行政权，认为应当将行政权视为政府有效推行社会政策，实现社会管制或提供公共服务的工具，强调法律对提高行政效率和促进公共利益而具有的管理与便捷功能，其着眼点在于“公共利益优先于私人利益”。（注：王名扬着《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第26页。）功能主义者将行政权视为维护公益的工具，而且赋予行政权以支配性。功能主义者深受黑格尔“国家高于市民社会”理论的影响，在汲取了黑格尔行政权至上理论的暗涵的基础上，又根据其当时生存的社会环境进行了改造。进入20世纪，“福利国家”的出现使功能主义的行政权具有了很大的“服务性”，极大地渗入了私域：行政权就是用“国家观念”来“关心生存”，“在福利国家中为了国家能按照社会的要求积极贯彻执行政策，法应该为行政提供其所需要的手段”。（注：〔日〕西冈、久＠①。松木、昌悦、川上宏二郎着《现代行政法概论》，康树华译，甘肃人民出版社，第9页。）功能主义者重视行政权的效率，关注社会公益的优越性，从某种程度上适应了垄断时代——“福利国家”的社会客观要求。功能主义模式“只是作为一种异端传统维持了它的生命力，该模式的价值和方法很难挑战占统治地位的保守的规范主义模式”。（注：MartinLoughlin：PublicLawandPublicTheory.OxfordUniversityPress1992Page181.）后来其制度化形式在前苏联得到了极端性的发展，其有效性已被实践所证伪，失却了时代意义和道德基础。我国学者的定义中虽然也有“管理”，其行政权的概念内涵与属性理解却与西方不同。当然，不同的历史情境是主要原因。二、现代行政权的概念及属性分析现代行政权的概念和属性要放到现代社会这个大背景里进行阐述。尤其是研究中国的现代行政权更要扎根于中国的制度现实和法治环境。“现代”一词不仅是一个重要的时间要素，而且是一个空间要素。行政权的现代化实际上是一个动态的整合过程，即传统行政权、现实行政权、本土行政权、异域行政权的空间整合过程。正是在这种整合中行政权的概念从价值观念到实证要素都发生着变革，形成一种多维立体的转变。在对现代行政权的分析工具系统中，我们可以设定若干模式变量来指示传统行政权与现代行政权的基本特性。对于现代行政权模式变量的确定首先应反映世界上现代行政权发展的普遍趋势，其次应与传统行政权在价值取向上有质的差异。基于这一考虑，笔者在关于现代行政权的属性分析中将使用以下变量组合：现代行政权的从属法律性——传统行政权的漠视法律性；现代行政权的职能多元性——传统行政权的职能一元性；现代行政权的非专属性——传统行政权的专属性。
多维度的行政管理理论包括引言行政管理是管理学科领域的一个重要分支，它关注的是如何有效地组织和管理公共组织以实现其目标。
行政管理理论是对行政管理实践的理论总结和总结，它旨在提供指导和支持人们如何更好地管理公共组织。
随着社会的不断发展和变化，传统的行政管理理论已经不能完全适应现代复杂的管理环境，因此需要新的多维度的行政管理理论来指导和支持公共组织的管理实践。
本文将从多个维度探讨行政管理理论，提出新的理论观点和思路。
第一部分：传统行政管理理论的评述传统的行政管理理论主要是以科学管理理论、人类关系理论和决策理论为代表。
科学管理理论强调通过科学方法来改进管理，提高劳动效率，提高生产力和效益。
人类关系理论强调管理者应该重视员工的情感需求，关注员工的人性，以促进组织的发展。
决策理论则强调管理者应该具有理性的决策能力，通过科学的分析和决策方法来解决问题。
然而，传统的行政管理理论也存在一些局限性。
首先，传统理论往往是单维度的，无法全面解释和指导现代复杂的管理实践。
其次，传统理论往往是片面的，忽视了组织的多样性和变化性。
因此，需要新的多维度的行政管理理论来应对现代管理环境的挑战。
第二部分：新的多维度行政管理理论新的多维度的行政管理理论应该包括以下几个方面：1. 制度维度制度维度是指管理理论应该关注管理制度的建立和完善。
管理制度是组织的规则和程序，用于指导组织的运作和决策。
新的管理理论应该重视管理制度的改革和创新，以适应不断变化的管理环境。
例如，管理制度应该更加灵活和开放，以适应快速变化的市场需求。
同时，管理制度应该更加民主和公开，以增强管理的透明度和公正性。
2. 文化维度文化维度是指管理理论应该注重组织文化的建设和培育。
组织文化是组织的价值观和行为模式，影响着组织的行为和决策。
新的管理理论应该重视组织文化的建设，以促进组织的发展和创新。
例如，组织文化应该更加包容和开放，以促进员工的创造性和创新性。
同时，组织文化应该更加平等和公正，以提高员工的满意度和忠诚度。
现代行政主体多元化的理论分析(一) 一、现代行政主体的类型与分析行政主体这一法学概念在大陆法系的行政法学研究中具有十分重要的意义，但各国实定法中对此概念均无明确界定。就理论界所作定义而言，大陆法系各国基本相同，例如：法国行政法学将行政主体界定为：“享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务的责任主体。”1德国及我国台湾行政法学认为：“行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有一定职权，并可设置机关以便行使，藉此实现行政任务的组织体。”2（一）各国行政主体的类型尽管各国行政主体的概念基本一致，但行政主体的范围与类型却略有不同。依据行政分权原则（包括地方分权和公务分权）而产生的法国行政主体主要分三大类：1、国家；2、地方团体（包括市镇、省和大区）；3、公务法人，亦称公共设施或公共机构（包括：行政公务法人、地域公务法人、科学文化和职业公务法人和工商业公务法人）。3上述三类行政主体均是依公法成立的法人，具有公法人性质。除此之外，法国行政法上仍存在大量私法主体从事公务活动的现象，此类公务主体在王名扬先生的《法国行政法》一书中，虽未被纳入行政主体之列，但属于实施公务的特殊组织。具体包括：1、公有商业公司；2、通过特许和租赁等方式取得公务管理权的私法组织；3、同业公会，指某一行业或职业成员所组成的内部自律组织。德国行政法学将行政主体分为如下几种类型：1、国家（包括联邦和州），称为原始行政主体（originaererVerweltungstraeger）；2、公法社团（koerperschaftoeffentlichenRechts），包括：（1）地域团体（Gebietskoerpershaften），如乡、镇等地方自治团体；（2）身份团体（personalkoerpershaften），指由具有某种特定职业、身份的人，依据法律规定组成的社团；3、公共营造物（oeffentlich-rechtlicheAnstalt），即行政主体为保障特定公共目的的持续履行，所成立的结合人与物双重因素的组织体，如学校、邮政、铁路等；4、公法财团（stiftungendesoeffentliahenRechts），指国家或其他公法社团为履行公共目的，依公法捐助财产而成立的组织体。例如：文化资产照顾基金、社会照顾基金等。5、具有部分权利能力的行政机构，即根据公法设立，不具有公法人资格，但根据授权自负其责地执行特定行政任务，并在此范围内享有独立权利义务的组织。6、经授权执行行政任务之私法组织（beliehence），即以自己的名义行使国家以法律，或行政处理、公法契约形式所授与的公权力之私人（自然人或私法人）；7、私法组织形式的行政主体，即行政主体依据私法设立，并授权其以私法方式执行特定行政任务的私法人。此类组织能否成为行政主体，学者颇有争议。HarmutMaurer认为：“它取决于人们是将行政主体的概念仅限于根据公法设立的组织和主体（主权主体），还是扩展到一切法律上独立的，经授权执行行政任务的组织和主体。”4日本行政法学将行政主体分为如下类型：1、国家；2、地方公共团体，分为普通地方公共团体和特别地方公共团体，前者包括都道府县、市町村，是享有自治权，独立于国家的地域性统治团体；后者为《地方自治法》第2条所承认的，为合作实施某项公务而由普通地方公共团体组成的联合体，如：特别区、地方公共团体的组合、财产区的地方开发事业团等。53、特别行政主体，即“在将其规定为国家事务（行政事务）的基础上，为了推行该业务而由国家设立的法人。”6具体包括：（1）行政法人或营造物法人，即根据法律直接设立或根据法律以特别的设立行为而设立的，以企业经营方式实施行政的公共财团法人，如：住宅都市整备公用、日本道路公用、国民金融公库。（2）公共组合，即以实施某种行政为存在目的，由具有一定资格的成员构成的公共社团法人，如：商工组合、、农业共济组合、律师会等。7（3）“延伸了的公共之手”，指采取株式会社等私法组织形态，但在实质上承担一定公共服务任务的团体。例如：废弃物处理公社等。我国台湾承继德国行政主体的基本分类，包括：1、公法社团，可分为地域团体（如：国家、地方自治团体）和身份团体（如农会、渔会等）。2、公营造物，指行政主体所控制，持续用以达成特定公目的的物和人的手段的整体，也有人称其为“公法上的事业机构”8或“公共机构”。9例如：公立学校、博物馆、公园、公立医院等。3、公法财团，即国家或其他公法社团为达成特定的公共目的，以公法上的财产捐助行为所设立的具有权利能力的法人。104、公权力受托人，指享受公行政托付之公权力，并以自己的名义行使，从而完成特定行政任务的私人。11（二）各国行政主体内涵与外延的分析1、行政的变迁与行政主体的界定在19世纪的自由资本主义时期，国家任务限于间接地保障经济性“市民社会”的自律运作。所谓行政，原则上只限于外交、防卫以及为维持国民生活的安全秩序所必须的最低限度的维持秩序的行政和租税、财务行政。这一时期，行政的主要体现为“公共权力”的行使。自20世纪以后，随着资本主义社会、经济诸矛盾的激化，自由时代那种消极的维持秩序行政已经远远不能满足社会发展的需要，国家对经济、社会生活的积极干预，成为时代的要求。行政已不再是单纯的“公共权力”的代名词，同时还意味着政府的服务与保障功能，例如：政府实施的环境保护行政，各种社会保障及医疗行政，电力、煤气、自来水、邮政、电信电话以及交通等与人们日常生活条件密切相关的服务行政，学校等教育行政等，这些非权力行政的出现，是政府职能调整、演变的必然结果，它标志着现代行政已由“公共权力”走向了“公共服务”，并直接影响到公法的发展，这种变迁对行政主体研究而言，其影响主要体现为如下两方面：（1）行政实施方式的多样化与行政主体的界定如前所述，伴随着社会的发展，行政已由“公共权力”走向“公共服务”，面对这种变迁所引发的公共职能的扩张，传统的行政方式已无法适应纷繁复杂的现代社会需求，为适应形势的需要，调整、增设政府管理方式已成当务之急。以法国为例，公务管理方式的多样化成为法国现代行政管理的重要特征，除传统的由行政机关直接实施公务管理外，还出现了许多新型的管理方式，诸如：设立专门的公务法人进行管理；特许私人管理；设立公有商业公司、公私合营公司等私法组织进行管理等。12在这些管理方式中，既有公法组织的管理活动又有私法组织的管理活动，既有公法意义上的活动方式又有私法意义上的活动方式，从组织形态与行为方式两个方面体现出现代行政的多样化与灵活化。就我们所谈的行政主体而言，这种灵活性与多样性预示着：①伴随着行政的扩张以及实施行政的分散化，行政主体的类型日趋多样。为适应现代行政的发展，各国均在传统的原始行政主体——国家之外，创设了新的专门从事公务活动的公法人（包括：公法社团、公法财团、公共机构）借以实现行政目的。除此之外，大量私法组织以特许、委托的方式介入行政领域，并以其独特的方式发挥著作用。这种行政活动主体多样化的现状，使得行政主体这一法学技术名词，在类型与外延上得以扩张。②“公务”实施方式以及实施组织的多样化造成了行政主体界定的分歧。现代行政的发展使得行政在组织上、方式上不再局限于公法的特有属性，一方面，公法组织以契约等私法方式实施行政的情况屡见不鲜，甚至对于有些公法人而言，以私法方式实施公务成为其重要特征（如，法国行政主体中的工商业公务法人）；另一方面许多私法组织以特许、委任、授权等方式介入行政活动，执行一定的行政任务。这些私法组织有的得以行使公共权力（如；德国行政主体中的“经授权行使国家高权之私人”）；有的则通过私法方式实现行政目的。后一类组织能否成为行政主体，理论界尚存在很大分歧。基于现代行政在组织与行为方式上的复杂性，理论界存在三种不同的行政主体界定方式：其一、组织意义上的行政主体，这种观点将行政主体限定于依公法成立的组织，即公法人，例如：法国行政法学中有关行政主体的界定；其二、公权力意义上的行政主体，正如德国学者Battis主张的“应将行政主体的概念限定于具有公法权利能力，即可行使公权力的行政个体。”根据这一原则，行政主体泛指一切行使公权力的法律人格（包括经授权行使公权力的私法组织）；其三、公务意义上的行政主体，泛指一切实施公务的组织。既包括公法组织又包括私法组织；既包括以公权力方式实施行政的组织，又包括以经营、服务等非权力方式实施行政的组织。这些理论界的分歧从不同的角度反映出行政主体的特征，再次映证了现代行政的复杂性与多样性。（2）“公务”的变动性与行政主体外延的不确定如前所述，随着社会发展的需要，现代行政已由“公共权力”走向“公共服务”，行政主体已非单纯的行使公权力的主体，而蜕变成公共服务的提供主体，因而，何为“公务”，如何界定“公务”直接影响着现代行政主体的范围。法国行政法学认为，就实质意义而言，公务是指政府为直接满足公共利益的需要所必须实施的行为。因此，公共利益便是公务概念的核心。但在现代社会中，公共利益属性又非公务活动所专有。例如：政府的私经济活动以及私人的公益活动均含有“公共利益”的因素在内。在此情况下，如何理解“公共利益”与政府活动的关系，成为界定“公务”的关键。在理论与实践中，人们倾向于从“直接目的”的角度来理解公务活动中的“公共利益”，即当行政主体认为如果不从事某种活动，公共利益的需要就不能满足或不能充分满足，从而决定承担某种活动时，这种活动就成为“公务”。因此，概括地讲，某项活动之所以成为公务是以满足公共利益所必须为前提的。狄骥在综合公共服务所有特征之后，如此定义：“任何因其与社会团结（公共利益）的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”13并由此得出一个结论：“公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变的一般趋势进行确定都并非易事。唯一能够确定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈数量上升趋势。而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加，这是非常合乎逻辑的……。”14由此可以看出，从动态的社会发展而言，公务的内涵与外延始终处于流变状态之中，公务的范围具有一定的阶段性与社会变动性。这种变动取决于社会的发展以及相应的公共需求，但唯一能够肯定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈上升趋势，公共服务的数量也日益增多。面对公务范围变动性这一特征，在实践中确定一个客观标准用以衡量某项活动是否属于公务范畴，明确其实施者是否具有行政主体的属性，是否应当遵循特殊的公法规则，进而确定行政法的适用范围是十分必要的。对此，法国行政法院在实践中通常的做法是：首先，考察相关的立法意图；其次，在法律无明确规定的前提下，则根据一系列的外部标志加以判断，其中最主要的一种标准在于是否享有公法特权，例如：公用征收权、强制缴费权、独占权、单方面科以负担权、给予相对人免费使用权等，但所有这些外部标志都只具有相对性，而不具有普遍适用性。就私人的活动而言，如果从事此项活动必须得到政府特许，受到特别控制，不适用私法规定，享有一定的公法特权等，则可以判定为实施公务的组织。但就工商业而言，则主要依其经营目的（是否以营利为目的）来判断。15这种判断标准的多样性与灵活性正是现代行政复杂性的体现。“公务”的时代变动性以及具体判断标准的灵活性为进一步确定从事公务活动的行政主体，以及现代行政法的适用范围增加了难度。因此，面对公共职能的日益复杂，从发展与现实的角度来理解行政与行政的主体成为现代行政主体理论研究的重要内容。2、多元化是现代行政主体的发展趋势在行政法学上，行政主体概念的实质意义在于探求、概括行政职能最终落实的权利义务主体，即“行政所由出的主体”。传统行政法中，行政主体的概念建立于国家主权理论与国家法人说基础之上，因此，国家作为主权的所有者，必然合乎逻辑地成为行政权的最终归属者。随着社会经济、文化生活的发展，国家职能日益增多，行政的活动领域日渐扩张，单纯的国家行政、权力行政已经不能适应现代社会的需求，行政民主化、灵活化、多样化成为一种必然的发展趋势。伴随这一趋势出现的是行政分散化与行政分权制度，即将复杂的行政事务以地域或事务为标准分配于其它组织，在其自主行政、自负其责的前提下，建立科学、合理的国家监控制度。随着这种分权制度的落实，在国家这一行政主体之外，涌现出大量的其它组织（如：公法社团、公法财团、公共机构等），它们在其各自职能范围之内享有公权利、承担公义务，成为现代行政不可或缺的主体。为了以视区别，人们将具有行政原始支配权的国家称为“原始行政主体”，而将后起的行政主体称为“衍生行政主体”。此类衍生行政主体的大量涌现，是现代行政分散化的具体体现，展现了现代行政的根本特征，蕴涵着现代行政变迁的实质。从原始行政主体走向原始、衍生行政主体的并存，展示了现代行政主体由一元走向多元的趋势，表现出现代行政主体多元化的基本特征。纵观各国行政主体的类型，其多元化的特征具体体现在如下方面：（1）地域性行政主体的分化与组合地域性行政主体分化的前提在于行政民主与地方自治的确立，它
