排污权交易政策及其在中国的建立构想

第２Ｏ卷第４期　２　０　０　７年８月　污　染　防　治　技　术　ＰＯＬＬＵＴ１０Ｎ　Ｃ０ＮＴＲＯＬ　ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ　Ｖ０１．２Ｏ．Ｎｏ．４　Ａｕｇ．，２　００　７　排污权交易政策及其在中国的建立构想　蒋乐平。戴逢胜　（南京市环境保护科学研究院，江苏南京２１００１３）　摘要：就排污权交易政策的理论、特点和优势进行了分析，提出在中国实施这一政策的必要性、可行性、对策和措施。　关键词：环境经济政策；排污权交易；政策措施　中图分类号：Ｘ一０１　文献标识码：Ａ　Ｅｍｉｓｓｉｏｎ　Ｔｒａｄｉｎｇ　Ｐｏｌｉｃｙ　ａｎｄ　Ｉｄｅａｓ　ｏｎ　Ｉｔｓ　Ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ　ＪＩＡＮＧ　Ｌｅ－ｐｉｎｇ，ＤＡＩ　Ｆｅｎｇ－ｓｈｅｎｇ　（Ｎａｎｊｉｎｇ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ　Ｓｃｉｅｎｃｅ，Ｎａｎｊｉｎｇ，Ｊｉａｎｇｓｕ　２　１　００　１　３，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｅｍｉｓｓｉｏｎ　ｔｒａｄｉｎｇ　ｉｓ　ａｎ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｐｏｌｉｃｙ　ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｍａｒｋｅｔ　ｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ａｎｄ　ａｎ　ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ　ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ　ｃｏｎｔｒｏｌ　ｍｅａｓｕｒｅ．Ｔｈｅ　ｔｈｅｏｒｉｅｓ，ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ　ａｎｄ　ａｄｖａｎｔａｇｅｓ　ｏｆ　ｅｍｉｓｓｉｏｎ　ｔｒａｄｉｎｇ　ｗｅｒｅ　ａｎａｌｙｚｅｄ　ｉｎ　ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ．Ｔｈｅ　ｎｅｃｅｓｓｉｔｙ，ｆｅａｓｉｂｉｌｉｔｙ　ａｎｄ　ｐｒａｃｔｉｃａｌ　ｍｅａｓｕｒｅｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｉｓ　ｐｏｌｉｃｙ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ　ｗｅｒｅ　ｐｒｅｓｅｎｔｅｄ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｐｏｌｉｃｙ；ｅｍｉｓｓｉｏｎ　ｔｒａｄｉｎｇ；ｐｏｌｉｃｙ　ｍｅａｓｕｒｅ　引　言　以排污收费为主的污染控制政策虽在中国已　实行了将近２０年，对环境保护也起了很好的作用，　但还存在许多问题：收费标准偏低（远低于排污者　造成的边际损失），无法在经济利益的驱动下迫使　企业减少污染；不公平的统一收费标准，未考虑不　同企业污染控制边际费用的差异；排污收费的种类　不全，单因子收费影响了排污单位削减、治理污染　的积极性；排污费不能合理分配、高效率的使用。　这些问题并不是仅仅通过修订、改变政策条文就能　够解决的，必须要引入市场经济机制。排污权交易　制度通过其固有的市场机制，使得环境资源能够合　理流动，达到优化配置，有效地消除环境资源使用　的不经济性和非市场化管理造成的弊端，才能更好　地遏制污染的不断加剧。　１　排污权的交易政策　１．１排污权交易的概念和演变　排污权交易，指的是排污单位在已获得一定排　污许可的情况下，根据自身的污染治理成本、减少　排污收益等具体情况，而同其它排污单位进行排污　许可的交易，以达到更高的经济效益。那些污染治　理成本低的排污单位，愿意多治理污染物、减少排　污量，将余下的排污权拿出来出售或留着以后扩大　生产用；而另一些污染治理成本高的企业，则更愿　意花钱买排污权，以减少治理费用。这在总体上有　利于实现环境、经济效益的统一¨　。　１．２排污权交易的优势分析　排污权交易中，承认环境容量资源的价值，赋　予环境容量资源一定的价格，使之与劳动力、土地、　资本同样作为生产要素，被企业计入成本，真正实　现环境容量资源的有偿使用。排污权交易作为市　场方式的污染控制政策，不但可使社会环保资金总　投入下降，还能随着污染需求的变化，自动地调节　环保资金的配置，使其保持在最优的水平上。同　时，排污权交易摆脱了行政计划色彩的传统管理模　式，具有很强的市场性、灵活性，因而与其他环境管　理政策手段相比，有更大的优越性。排污权交易政　策的优势可概括如下。　１．２．１可提高治理责任分配的费用效果，节省费　用的潜力巨大排污权交易通过市场这只无形的　手，可以让污染治理发生在那些治理边际费用最低　的企业身上。只要治理责任分配的费用效果未达　收稿日期：２００６—１Ｏ一１８　作者简介：蒋乐平（１９７３一），男，浙江余杭人，工程师，大学本　科，学士学位，从事环境规划与评价工作，已发表论文数篇。

　维普资讯 http://www.cqvip.com 污染防治技术　第２０卷第４期　到最佳程度，交易的机会就总是存在。同时通过把　污染控制的决策，部分地转移到污染企业的经营者　身上，减少官方环境管理机构的大量繁琐工作，如　收集信息、制定新的排放标准等。这既节约了费　用，也减轻了官方管理机构的负担，可以让其更好　地行使监督管理职能。据美国环保专家调研，在特　拉华河下游流域对ＳＯ，的治理，用单纯指令性控制　方式，费用要比排污权交易高出７８％，而在芝加哥　则要高出１　３倍。同样在特拉华河下游流域，对颗　粒物的治理费用则要高出２１倍。　１．２．２有效保证总量控制目标的实现　出售排　污权所获得的巨大收益，可让那些污染治理成本低　的企业加大污染治理力度，更多的（包括那些｝亏染　严重）公司，也会积极地采用低污染的清洁生产技　术，从而降低整个生产部门的排污量。同时，还会　促进低成本污染治理技术的研发，扩大污染｝台理的　范围和力度，加快环境质量的达标。　１．２．３协调环境与发展的关系，实现可持续的发　展排污权交易政策的实施，既解决了原先因缺乏　资金而无法治理的许多污染源，又促进了经济的进　一步发展，使整体环境质量得到改善，可很好地解　决发展经济与保护环境的矛盾。这也是长期以来，　补偿和净得政策一直在探索的问题　。　１．２．４推动环保产业的发展　排污权交易政策　充分利用了市场机制的导向作用，迫于环境要求和　利益的驱动，促使企业对低成本高效率的污染治理　技术和清洁生产的需求大大增加，推动了环保产业　的发展，在为社会积累物质财富的同时，也确保了　人类生活环境的改善。　１．２．５有利于全社会环境意识的提高　社会团　体、个人均可购买排污权，将其封存起来，以便交易　和发展，这正是排污权交易制度灵活性的表现。这　不仅提高人们对环境资源价值的认识，而且限制和　减少了污染物的排放，为保护环境作出了贡献。　总之，排污权交易作为与现代市场经济密切联　系的污染控制政策，能从更大的范围、更深的层次，　长久地促进环境与经济的协调发展。　２　中国实行排污权交易的必要性　作为一个发展中国家，不能像西方发达国家那　样，依靠大量的资金和技术投入来治理污染和恢复　环境，而应更多地依靠合理有效的环境政策、法规　等管理手段。排污权交易可以真正体现“污染者　负担”的原则，通过对企业经济行为的调控来遏制　污染。它具有节省费用，在全社会合理高效地分配　环保资金的优点，对于像中国这样环保资金不十分　充足的发展中国家来说，是必要、又很有意义的。　３　建立国家排污权交易制度的构想　３、１　中国排污权交易制度的框架　随着市场经济体制的建立和逐步完善，在中国　推行排污权交易制度势在必行。根据中国的国情　和管理体制，排污权交易应与总量控制和排污许可　证制度紧密结合，建立科学合理的交易体系。同时　要在转变职能的环境保护主管部门批准及监督管　理下进行。环境保护主管部门有配售污染物排放　权的权利　ｊ。　３．１．１　总的原则　排污权交易必须要有较高的　经济、社会、环境效益，交易双方的污染控制边际费　用应存在明显差异，交易结果应使区域环境质量有　所改善。排污权交易在“环境资源有偿使用”的原　则下进行，任何新、改、扩建项目的排污设施必须先　得到排污权才可运行。用来交易的必须是在总量　控制目标下的盈余排污权，并且在交易期限内是持　久的、可定量的、可实施的。排污权交易所得费用　必须合理分配，环境管理部门理应提取一部分作为　监督、管理经费。出售排污权的单位，视其初始排　污权得到的方式（有偿、无偿），其分配的交易收入　份额不同　。　３．１．２交易方式　考虑到中国地域辽阔、污染源　相对集中、存在大量面源及零星私人污染源、地区　间发展不平衡等现状，根据不同地区的实际，全国　排污权交易可以有４种方式：同一企业内部的排污　补偿；不同企业之间的排污权交易；点源与其污染　范围内的面源排污补偿；为积累城市污染防治资　金，排污单位向环境保护主管部门交纳的环境补　偿费。　３．１、３技术细节　包括初始排污权的分配、排污　交易量、交易比例、交易方式和交易费用的确定等。　初始排污权的分配是实施排污权交易时必须妥善　解决的一个问题。它的分配是否合理，极大地影响　排污权交易的运行效率。可分为有偿分配和无偿　分配２种，美国是以无偿分配为主，其ＳＯ　排污权　的９７．２％是无偿分配给排污单位的。　３．１．４交易程序　（１）申请：指排污权出售方与　购买方向环保主管部门提出交易的申请，应提供双　方的详细情况介绍资料、交易的必要性及可行性说　（下转第５６页）

　维普资讯 http://www.cqvip.com ・５６・　污染防治技术　第２０卷第４期　扩大噪声达标区建设范围。　（４）水环境综合整治　（ａ）加快推进环境基础　设施的建设。城区以污水收集管网建设为重点，完　善污水处理系统，提高接管率和接管进口浓度，提　高污染物的去除能力，充分发挥城市污水处理厂的　效率；郊县按照厂网并举，管网先行的原则，积极推　进科学园、大学城、乡镇工业集中区以及开发区污　水处理厂的规划和建设。（ｂ）城市水体治理。继　续实施市内水体综合整治工程，完善沿河两岸的截　污管网和雨水分流系统。实施河道清淤工程，通过　河道底泥的疏浚，达到转移和消除污染物，增强河　流湖泊的自净能力，定期打捞影响视觉感观的河面　漂浮杂物，严禁在河流旁倾到生活垃圾，严禁航运　船舶污染物的跑冒滴漏现象。（ｃ）适时生态调水。　利用长江相对丰富的环境容量，暂时缓解水体的环　境压力，适时进行引江换水，建立生态用水的保障　机制，确保稳定可持续的生态补水，以提高水体的　生态修复能力。（ｄ）加强水环境监测。提高监测　频次，增加监测范围，在省考断面的基础上，逐步增　加两区县的市考断面。　．，＿Ｉ・，ｔ＿＿・●・，，＿１・●・・ｔ，＿１●・，．，・・●・，…・●・・．ｔ・●，，，，，＇●‘’…・●・…，・●・，．，，・●＇・ｔ．・＿Ｉ　…‘・●・・．－，＿Ｉ・，川・●・．．．．・●・．．．・ｌＩ・，，＿１・●＇　…・●・，…・●・｝ｔｔ＿＿●・・，，，・●・・．．，・●・・，．＿＿●，…・，●・，．．．・●・・，＿１・●・．，．・●・，，，・・●＇・．　（上接第３２页）　明。（２）审核：排污权交易必须经环保主管部门审　核后方可进行。环保主管部门最好在对交易双方　进行了解的前提下审核。审核包括对交易双方的　审核和对交易本身的审核。（３）协商：交易双方就　排污权交易的交易数量、交易价格、交易时间等具　体内容进行协商，以达成排污交易协议。必要时，　还需环保部门参与协商。（４）发证：交易双方就交　易达成的初步协议，需上报环保部门审查。若符合　要求，环境保护主管部门批准交易协议，颁发给交　易双方特殊许可证，并监督交易的正常进行、排污　权交易费用的合理分配使用和交易的环境效益。　待交易完成后，收回特殊许可证，变更交易双　方的排污权分配，重新纳人排污许可证的日常管　理中。　３．２　实施排污权交易政策的保障措施　针对排污权交易政策在国内外运行当中遇到　的问题，应该做到以下几方面。　３．２．１　完善市场经济机制　发达的市场经济和　完善的体制是顺利实施排污权交易的前提和基础，　因此要大力发展市场经济，不断建立、健全市场经　济发展的政策法规，使企业能站在一个公平的平台　上，按照市场规律自主决定生产和环境行为，从总　体上引导和推进环境与经济、社会的协调发展，促　进可持续发展战略的实施。　３．２．２强化管理制度　继续完善和推广污染物　总量控制制度，健全排污许可证等与污染控制密切　相关的法律法规制度。建立一套排污权交易管理　办法，将其纳人环境管理的日常工作，使之成为一　项有法可依的操作性较强的制度。加强立法、建立　排污权交易市场。制度力量不强是排污权交易市　场有效运作的最大威胁，因而加强管理制度的建　设是重中之重的工作。　３．２．３培育和健全排污交易市场　排污权交易　市场不能自发形成，必须通过立法才能形成。立法　的目的包括对环境容量资源使用权的限定、对排污　权分配机制的确定、对交易市场规则的确定，还包　括与现有法规的协调等。立法可以从地方立法开　始，成熟后，再制定国家级法律。　３．２．４加强有关技术研究　成熟、先进的技术是　实施排污权交易的根本保证。在积极引进国外技　术的同时，要组织力量研究如何综合各种因素来对　环境容量进行合理分配，确保交易的高效率进行。　大力加强对自动化连续监测系统的研究开发，在空　气污染严重超标区实施大气排污权交易时，只有建　立能动态反映大气污染源排放对空气质量影响的　计算机软件系统，才能真正实现对大气排污权交易　政策的实施。　３．２．５提高环境管理部门的工作效率，才能从整　体上为改善环境质量提供基本的保障　提高环保　管理队伍素质，强化其监督管理能力。进一步实施　排污权交易的试点，以积累经验和教训。由于监测　和执法在排污权交易制度下显得尤为重要，因此，　这２项工作对于环境的宏观管理也至关重要，因而　环境管理部门应更加有的放矢，以达最大程度地促　进环保事业的发展。　［参考文献］　［１］　庞淑萍．论环境保护中的经济手段［Ｊ］生产力研究，１９９９　（１—２）：　［２］　宋国君．总量控制与排污权交易［Ｊ］．上海环境科学，２０００，１９　（４）：１４６—１４８　［３］　林红，刘舒生，李　蕾．大气排污交易政策在我国的试点　［Ｊ］．中国环境科学，１９９５．１５（２）：１０１—１０６．　［４］　李克国．排污许可证交易的理论与实践［Ｊ］．重庆环境科学，　２Ｏｏ０，２２（４）：１０—１２，１９．