顺德改革发展的历史回顾和理论思考

󰀁地方经济研究󰀁

顺德改革发展的历史回顾和理论思考

郑年胜(中共顺德市委副秘书长,广东󰀂佛山󰀂528330)

[内容提要]本文总结顺德20多年来的改革和历史性跨越的经验,归结为两点:体制创新是实现跨越式发展的重要前提;行政管理现代化是现代化建设的关键。

[关󰀂键󰀂词]顺德;跨越式发展;行政体制现代化

[中图分类号]F127󰀁65󰀂[文献标识码]A󰀂[文章编号]1000-6249(2005)02-0058-03

󰀂󰀂一、对顺德改革发展的历史回顾:体制创新是跨

越式发展的前提和基础

20世纪80年代初,顺德抓住国家对沿海地区实

行对外开放的有利时机,坚持以经济建设为中心,大

力发展商品生产。根据当时的政策条件和社会实际,

着力发展乡镇工业和集体经济,推动企业规模经营。到上世纪80年代末90年代初,顺德基本完成了初级

工业化和乡村城镇化,初步实现从农业经济向工业经

济的跨越。当时,顺德的经济总量以每年两位数的速

度增长,是广东省乃至全国发展最快的地区之一,也

是广东省拥有国家一级企业和省级先进企业最多的地

区之一,全国十大乡镇企业一半以上荟集顺德。顺德

家电和燃气具产品风靡全国市场。顺德的迅速崛起被

视为与经济特区和沿海开放城市迅速发展具有同等意义的发展模式,被誉为广东 四小虎!之一。

进入90年代,我国地区性梯度式的改革开放逐

步让位于全国性的全方位改革开放,国家优惠政策也

逐步由地区倾斜转向产业倾斜,顺德以往以政府主导

型经济为主、数量扩张型为特征的工业化发展模式已

逐步显露其局限性。在力图尝试采取承包制、租赁制

等多种形式对公有企业进行改造但效果并不理想的情

况下,顺德决定寻求公有经济在新的历史条件下新的实现形式,对公有企业进行战略性调整,根据生产力

发展内在要求和企业运作的内在联系及国际惯例,对

所有制结构和企业法人治理结构进行适应性调整和制

度创新。按照建立社会主义市场经济框架的要求,以 三个有利于!为标准,以促进经济发展和社会进步

为目标,全面推进以行政体制改革为先导、以产权制

度改革为核心、以社会公共管理和农村管理体制改革为延伸、以社会保障体制改革为保障的综合体制改革。从而在顺德乃至广东和全国,引发了一场关于改

革方向和对策选择的大讨论,也在顺德引起了一场触

及人的灵魂和利益格局调整的深刻的重大变革。在这

场异常艰巨复杂却又没有现成经验可借鉴的社会变革

面前,顺德人民始终坚持以邓小平理论为指针,不争

论,不埋怨,抢抓机遇,积极应对,牢牢把握改革发展的大方向和主动权,使改革航船最终驶向胜利彼

岸,实现了从计划经济向市场经济的体制大跨越,为

今后顺德社会经济发展奠定了坚实的体制基础。

上世纪90年代末,广东省委、省政府赋予顺德

在全省率先基本实现现代化试点的重任,全力促使顺

德在基本完成初级工业化和建立社会主义经济体制框

架的两次大跨越的基础上,通过工业化的继续提升和

推进城市化并向现代化迈进,通过继续深化体制改革和制度创新,大力发展城市经济,最终实现顺德由农

村向城市、由传统社会向现代化社会的新的历史跨

越。顺德按照广东省委、省政府的要求,不断摸索和

努力实践现代化建设的路子和途径,以体制创新为动

力,以建设现代化城市为载体,以提高政府行政能力

和行政效率为手段,以加强党的组织建设和党风廉政

建设为保障,以全面提升区域综合竞争力为核心,以

实现广大人民的最根本利益为出发点和落脚点,全力推进社会经济发展战略的各项系统工程:通过实施招

商引资战略,推动内外源经济发展;通过实施扶强做

大战略,推进民营经济的健康发展;通过实施科技创

新战略,提升产业经济发展水平;通过实施优化结构

战略,大力发展第三产业和农业经济;通过实施城市

现代化战略,加快城市建设进程和提高城市现化化水

平;通过实施统筹发展战略,促进城乡协调发展和社会的全面进步。总的来说,就是在加快发展的同时,58󰀂NO󰀁02󰀂2005󰀂南方经济󰀂NANFANGJINGJI更加注重优化经济结构、产业结构、投资结构和区域布局结构;在保持快速增长的同时,更加注重经济运

行的质量和效益;在保持工业经济持续增长的同时,

更加注重第三产业和农业及农村经济的发展;在保持民营经济大发展的同时,更加注重招商引资和外源型

经济的发展;在做大做强现有传统优势产业的同时,

更加注重培育新兴产业和高新技术产业的发展;在保

持经济持续健康发展的同时,更加注重社会的文明进步和人的全面发展。

在过去20多年的顺德经济发展的三次大跨越历

史进程中,广东省委、省政府两次将顺德分别确定为

综合改革和率先基本实现现代化试点,从而使顺德先后踏上了两个不平凡的发展改革的10年。在进入21

世纪的转折时期取得快速发展。2001年,顺德全部

财政收入突破80亿元,2002年工业总产值突破1000亿元,2003年突破国内生产总值500亿元和出口贸

易总额50亿美元,2004年上半年突破人民币存款余

额1000亿元。预计2004年全部财政收入突破100亿

元,进出口贸易总额突破100亿美元,工业总产值突破1500亿元。随着各项社会发展事业的推进,预计

在2005年,顺德百万城乡居民将基本能够享受住院

医疗保障和其他社会救助待遇,从2006年起直至本世纪前10年之前,顺德在教育、科技、文化、卫生

以及其他公共服务等方面将取得新突破。届时,顺德

的城乡子弟将完全可以在本地区接受中等以上职业技

术教育或大专以上学历教育,顺德社会经济将迈向良性互动、健康有序和可持续发展的轨道。同样,顺德

在拥有中国驰名商标、中国名牌产品、企业博士后工

作站、国家级质量检测中心及工程技术研发中心等方面将继续处于领先位置。顺德的高新技术产业的发展

和提升将跃上新的、更高的层次。顺德改革发展和现

代化建设实践表明:体制创新是实现跨越式发展的重

要前提和基础。二、对顺德改革和现代化建设实践的理论思考:

行政体制现代化是现代化建设的根本和关键

顺德从1992年以来的改革是以行政体制改革为

先导,产权改革为其重点,农村管理体制改革及其他社会公共事务管理体制改革为基础。特点在于选择创

新:改革是建立在把政府在市场经济条件下的职能以

及政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系定位在科学的分析之上,政府职能要从性质和方向上、权

限与内容上,实现方式及管理手段上转变和改变,使

政府从计划经济的 全能政府!、垄断式、审批型政

府中摆脱出来,向专业型、引导型、服务型政府转变,强化政府的决策、监督、 守夜人!等核心职能,转移、弱化以致取消审批、直接投资、微观管理企业

等非核心职能,平衡好政府的职能配置,解决管理上

的 部门割据!问题,从而解决政府职能上缺位、错位、越位问题。此外,政府预见性地面对现代化社会

利益主体多元化、利益形态多样化,所面临的社会事

务庞杂,所要调整的利益冲突层出不穷,主动从社会

自主领域的某些层面中退却,扶持和培育社会中介组织,自治组织和 第三部门!,推行社区建设和公共

服务,而不是把过多的矛盾与负担集中在自己身上,

政府某些职能退出不该管的领域,归位于应当管的领

域,发挥各行为主体的自主性与创造性,从而使社会的自主性、企业的营利性、市场的公平性得到最充分

的体现。

顺德改革的动力源于政府内部而非上级压力。这是顺德的改革能够走出传统的机构改革模式,开辟一

片新天地的关键。这种内源动力,来源于地方政府促

进经济发展和社会发展的内在需要,来源于华夏子孙

共同完成中华民族伟大复兴大业的崇高历史使命,因此,政府抹去计划经济情结,自觉破除既得利益的刚

性结构,科学、合理、无私地设计改革方案,最大限

度地减轻转轨过程中的 阵痛!,从而发挥改革的最大智慧,制定出最优方略,不但勇于改革,而且善于

改革,步步为营,标本兼治、确保改革的成功到位并

取得成功。我国目前许多地方行政体制改革所缺乏的

就是这种内源动力及其所激发的改革积极性及创造性,如何培植、凝聚、创造地方政府机构的内源动

力,是我国行政体制改革须迫切解决的问题。

改革是一个不断深化、完善的过程,只有与时俱进,不断适应改革的需求,在改革、发展与稳定中求

取内在平衡,才能把握改革的主动权。我国加入

WTO之后,政府对经济社会生活的管理将面临更为

复杂的状况,因为国家按照WTO的要求,让渡部分经济管理权,接受WTO法律框架对各成员方各层级

政府行政职能和行政程序的约束,政府将面临从传统

的权力型政府向法治与理性政府的模式转变,如政府

及其工作人员得从以前只监管他人到自身也必须授受监督;对行政权力的使用与控制从只注重实体制约到

同时注重程序规范等方面转变。遵循宪政制度的规

范,遵循宪法至上原则,建立一个法治政府,从而使市场经济的自主性、契约性、竞争性、平等性、开放

性与可控性有一个强大的法制基础。

我国传统的行政观念把政府定位为高度集权下按

统一模式管理经济、社会及民众的权力中心,社会各NO󰀁02󰀂2005󰀂南方经济󰀂NANFANGJINGJI59󰀂主体受制于这一权力中心, 官府!就是 君临天下!之所在,民众只能接受这一管制下的被动控制;而现

代治理型政府则强调国家权力向社会回归,强调社会

互动共治,即治理主体并非一律是政府机关,还可以是公共机构、特定的私人机构或它们之间的合作,充

分利用社会自主治理能力并调动社会自治积极性,通

过政府与公民的合作协商达成上下互动管理。因为在

公共物品与服务的供给方面,政府组织不一定具有天然的有效性和优良化,引入市场化机制,让非营利组

织、营利组织、自治组织参与公益化物品与服务的提

供,公民可能享受更有效更优良的服务,这意味着政

府不能再以指令性强制命令干涉社会生活,而是运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,通过公民

共同的参与、谈判、协调共同关心的问题,以最大限

度地增进公共利益。公众的 参与!是我国21世纪最主要的政治议题之一,未来的政府管理模式必然是

一个参与型的政府管理模式,即从管理信息的流向上

一改传统组织结构的自上而下式为向下而上式,使基

层行政管理人员和被管理社会阶层在行政决策上有更大的参与权;同时,参与型政府又是一个互动的回应

型政府,即政府向公众群体进行政策、法律、法规的

宣示以满足公众对政府信息及政策走向了解和掌握的需求。

随着市民社会的壮大,社会中介组织的兴起与 第三部门!作为政府部门和经济营利部门( 第二部

门!)以外的非营利部门(如工会、社团组织、慈善机构等)的崛起,新的社会政治生态将逐步形成。一

般而言,非营利组织能在很大程度上以正确的途径表

达愿望和意志,并能更多地从全社会的角度对政府的政策和决策给予适度影响。非营利部门成为政策和决

策的共同而积极的参与者,是今后政治民主化及政治

文明的重要表现。 劳力者!与 劳心者!共治,非 肉食者谋之!,将成为社会进步与历史发展的必然。

如果说 第三部门!的勃兴是政府回应得以实现

的社会基础的话,那么经济的全球化、沟通的网络化、信息的数字化则是从更大的广度和深度实现回应的环境平台与技术条件。如互联网打破时间、空间及

行政组织层级间的限制,及时传达政府施政意图、方

针与政策、反映公民的参与意愿,从而提高政府的管理反应能力和社会回应力;同时,政府管理的信息化

能够更好地促进政府组织和职能的整合、部门间的沟

通协调,使政府办事程序更加简明、畅通,从而节约

行政成本,提高行政效率。此外,政府电子政务的实施及虚拟 政府机关!的建立,使人们可以从不同的

渠道、全天候使用政府信息及服务,而不须经过传统