(完整版)公共政策执行的几种理论模型.doc
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第九章公共政策执行第一节公共政策执行的含义、原则和模型一、公共政策执行的含义、特点和作用1.公共政策执行是政策过程的实践环节,是将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径。
我们认为,所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标,通过各种措施和手段作用于公共政策对象,使公共政策内容变为现实的行动过程。
2.公共政策执行是公共政策的具体实践过程,具有如下特点:(1)目标的导向性(2)内容的务实性(3)行为的能动性(4)影响的深远性(5)手段的强制性3.公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节,是实现公共政策目标的最直接、最重要、最关键的决定因素。
公共政策执行在政策过程中具有的地位和作用,具体而言,有以下几点:(1)公共政策执行是实现政策目标的重要途径。
公共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现。
(2)公共政策执行是检验政策质量的唯一环节。
公共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才能得到检验。
(3)公共政策执行是制定后继政策的基本依据。
政策执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息,是公共政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和重要参考。
二、公共政策执行的原则1.忠实原则是公共政策执行的基本原则。
2.公共政策是对社会资源的权威性分配,反映的是大多数公民的利益诉求,因此政策执行必须坚持民主原则。
3.政策执行坚持法治原则,有利于实现政策执行的法律化、制度化和规范化。
4.政策执行坚持创新原则,就是要求政策执行主体在遵循政策的精神实质,保证政策的统一性、严肃性和权威性的前提下,采取灵活多样的方式、方法,因时因地制宜.5.政策执行必须进行成本—收益分析,尽可能减少政策执行成本,保证提供高效优质的公共服务或“公共产品”。
三、公共政策执行的理论模型(一)政策研究学者从不同的角度出发,形成了多种政策执行理论:1.行动理论将政策执行视为对某一项公共政策所要采取的广泛的行动;2.组织理论强调组织在政策执行中的核心地位,认为只有了解组织是怎样工作的,才能理解所要执行的政策以及它在执行中如何被调整和塑造的;3.因果理论将政策看作一种假设,将政策执行看作是引导人们到达目的地的地图,关注政策过程中的因果关系;4.管理理论强调政策执行是一种管理过程;5.交易理论认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程;6.系统理论将政策执行理解为政策系统与环境进行物质、能量和信息的交换过程。
第六章 公共政策执行主要内容政策执行的基本理论政策执行的理论模型与价值途径政策执行的一般程序政策有效执行的前提条件创造性执行政策的问题政策执行工具第一节 政策执行的基本理论一、政策执行的含义政策执行就是指政策方案被采纳以后,政策执行者通过一定的组织形式,运用各种政策资源,经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果,从而使既定的政策目标得以实现的过程。
两大学派的观点:行为学派关注政策作为行动指南的导向性作用,强调政策执行得关键问题在于政策执行机关如何采取政策行动。
组织理论学派则强调政策执行组织机构的作用,认为任何政策都是通过一定的组织得以实施的。
二、政策执行的特征1、对象的适用性2、执行的灵活性3、执行的有序性4、过程的动态性5、执行的协调性6、执行的时限性7、途径的多样性三、政策执行的基本手段1、行政手段(权威性、强制性、对象的有限性和时效性)2、法律手段(权威性、强制性、规范性、稳定性)3、经济手段(间接性、有偿性、关联性)4、思想诱导手段(制造舆论、说服教育、协商对话、奖功罚过)四、政策执行的功能1、确保政策目标的实现,是解决社会问题的关键环节2、检验政策成效3、为后续政策制定提供重要依据第二节 政策执行的理论模型与研究途径一、政策执行的主要理论模型1、史密斯的过程模型理想化的政策、目标群体、执行机构、环境因素2、麦克拉夫林的互动模型3、美国政策科学家巴达奇的博弈模型4、雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型5、美国著名政策科学家萨巴蒂尔和马兹曼尼尔的执行综合模型二、政策执行的研究途径1、自上而下的研究途径2、自下而上的研究途径3、“政策/行动连续统”途径4、工具选择途径第三节 政策执行的一般程序1、政策颁布所谓政策颁布,就是下达实施政策的指令。
政策颁布以政策的合法化为前提,有一定的程序和规定。
有两种形式:1、用内部文件形式下发到有关机关;2、通过大众传媒、机关报刊等形式公布于众。
第四章公共政策的执行内容提要:公共政策的执行就是把决策内容付诸实施的过程。
公共政策的执行从一定程度上,比政策的制定更复杂、更困难。
政策的执行直接决定着公共政策内容能否实现以及实现的程度;政策执行是检验政策的依据;政策执行是修正、补充和改进政策的重要途径;政策执行的效果与影响又是形成新的政策的基础。
公共政策执行的理论模式主要有:过程理论、调适理论、博弈理论以及综合理论模式。
公共政策能否成功的执行受到客观环境、执行人员、执行对象、执行资源以及政策本身等因素的影响与制约。
公共政策执行的过程是由执行的准备阶段(包括制定计划活动以及一般的准备活动,如思想动员、组织落实、物质准备等内容),实施阶段(包括指挥、沟通、监督与控制)以及总结阶段来组成。
公共政策执行的主要手段有:行政手段、法律手段、经济手段、宣传与引导手段等。
第一节公共政策执行概述一、公共政策执行的概念公共政策的执行就是把决策内容付诸实施的过程。
公共政策的制定与执行,既相互联系又具有一定的特殊性与独立性。
传统的公共行政认为公共政策的执行是政府官僚组织的职责。
这种观点认为政策的执行是一种自上而下的过程。
其特点为:①政策执行是政府组织的单方面事务。
②政策执行是一种闭合结构,是政府组织自身的权力分配与关系的调节。
③政策执行者与执行对象之间是一种管理与被管理、控制与被控制的关系。
④公共政策执行的监督是由政府组织自身由上自下的控制。
以上观点具有一定的缺陷和偏颇。
实际上公共政策执行既是政府组织的重要职责与任务,同时它又是政府与社会、政府与公民互动的结果。
其特点为:①公共政策的执行是一种由上至下、由下至上的结合与互动过程。
②公共政策的执行是一个开放链。
不仅在政策制定过程中有民众与社会的参与,同时在执行过程中更需要民众与社会组织的参与。
③政策的执行者对执行对象既有一定的权威性和影响力,同时又有相互之间的协调、共识、与妥协。
政策执行的概念可以从三个角度来理解:①政策执行为科层制的控制过程;②政策执行是上下阶层的互动过程;③政策执行是政策与行动相互演进的过程。
公共政策执行的几种理论模型
在业已建立起来的政策执行模型中,比较有代表性并且有影响性的政策执行
模型主要有以下几种:
(一)史密斯的过程模型
美国政策科学家史密斯(T.B.Smith )是最早建构影响政策执行因素及其过
程模型的学者,他在1973 年《政策执行过程》一文中提出了一个描述政策执行
过程的模型,其政策执行过程模型如下:
执行机构目标群体
政
策
制
定
政策理想化政策
过
程
紧张
政策环境
处理
反馈
建制
史密斯的过程模型
史密斯的政策执行过程模型由四个部分组成:( 1)理想化的政策。
它是政策
制定者试图导致的理想化的相互作用形式;( 2)目标群体。
它是受政策影响而必
须采取新的相互作用形式的那些人组成,他们受政策最直接的影响,必须作出适当
的反应以符合政策要求;(3)执行机构。
它通常是政府机构中负责政策执行的单
位;( 4)环境因素。
它通常包括环境中影响政策执行或受政策执行影响的那些因
素。
如史密斯认为,“可以把环境因素想象成一种约束通道,政策的执行必须通过
这个通道。
不同的文化、社会、政治和经济状况可能对不同的政策起着支配作
用。
” 史密斯的政策执行过程模型即是说明:公共政策的有效执行必须具备一系列
相关的前提条件,即“理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四者,为政
策执行过程中所牵涉到的重要因素。
具体地说,政策的形式、政策的类型、政策的渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象、执行机关的结构和人员、主
管领导的方式和技巧、执行的能力与信心,目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验,文化、社会经济与政治环境的不同,凡此等等
均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。
”[118]
(二)麦克拉夫林的互动模型
美国学者麦克拉夫林( M.Mclaughlin )于 1976 年在其代表作《互相调适的政策执行》一文中提出了政策执行的互动模型。
该模型认为,政策执行过程本质上就是政策执行者与受政策影响者之间就目标或手段进行相互调适的互动过程,政策执行的有效与否从根本上取决于政策执行者与受政策影响者之间行为调适的程度。
其模型如下:
环境因素相互调
适部分
政政受
策调适影
执策策略
响
行
者
者
反馈
麦克拉夫林的互动模型
麦克拉夫林的互动模型即是说明:(1)尽管政策执行者与政策接受者之间在需求与观点上可能存在着不一致,但是基于双方在政策上的利益关系,所以,双方必须作出让步和妥协,寻求一个可以为双方都能够接受的政策执行方式;(2)鉴于政策执行者的目标与手段均富有弹性,它们可以依据环境因素和政策接受者的需求与观点的改变而变化;( 3)政策执行者与政策接受者之间的相互调适过程
并非传统理论者所说的“上令下行”的单向信息流程,而是一个双向的信息交流过程,政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位;( 4)政
策接受者的利益、价值与观点将反馈到政策上,以左右政策质执行者的利益、价值和观点。
因此,在政策执行的调适模型中,有两个方面发生互动,一是政策执行者一
2
分。
政策执行的过程就是寻找双方都能接受的调适策略的过程。
因此,按照麦克拉夫林的说法也可以这样说:成功的政策方案有赖于成功的政策执行过程,而成功的执行过程则有赖于成功的相互调适过程。
(三)雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型
政策执行的循环模型是当代美国政策学家马丁·雷恩(M.Rein )和佛朗西· F·拉比诺维茨 (F.F.Rabinovitz)1978年在他们的合著《执行的理论观》一
文中提出来的。
他们把政策执行过程分为三个不同的阶段:纲领发展阶段、资源分配阶段和监督阶段。
所谓纲领发展是指将立法机关的意图转化为行政机关执行政策的规范和纲领;所谓资源的分配是指将政策执行所需要的资源平均分配给执行者;所谓监督是指对政策执行过程与成果加以评估,确认执行者所应承担的行政责任,监督包括监督、审计和评估三种形式。
其政策执行循环模型如下:
分配资源
拟定纲领
执行原则
1.合法原则
2.理性原则
3.共识原则
监督过程
环境条件
1、目标显著性
2、程序复杂性
3、可利用资源的性质与层次
雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型
雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型即是说明:政策执行是一个拟定执行纲
领、分配资源和监督三个阶段不断循环的过程;并且这三个阶段并不是单向流动的,而是相互作用的双向循环的复杂动态过程;循环不仅是周期性的,而且政策执行的这种循环过程也必然受到环境条件的影响和冲击。
这些环境条件包括三类因素,即目标的显著性、程序的复杂性、可利用资源的性质与层次等等。
(四)米德和霍恩的系统模型
这是米德(D.S.Van Meter )和霍恩(C.E.Van Horn)于 1975 年在其论文《政策执行过程:概念性框架》一文中提出来的。
他们在构建政策执行的系统模型过程中提出了影响到政策产生的几个相关因素:(1)政策标准与目标;(2)政策资源;(3)组织间的沟通与强化行动;(4)执行机构的特性;(5)经济与政治环境;( 6)执行人员的意向。
其系统模型如下:
组织间的沟通
标准与目标
与强化能力
政
政策执行机构的特性执行人员策
的意向执
行
资源经济与政治环境
米德和霍恩的系统模型
(五)萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合模型
萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合模型,也叫公共政策执行的变数模型。
该模型是美国政策学家萨巴蒂尔(P.Sabatier )和马兹曼尼安(D.Mazmanian)1979年在其论文《公共政策的执行:一个分析框架》中提出来的,他们是较早对政策
执行过程的变量进行研究的学者。
他们认为,在政策执行过程中起较大作用的主要变数可以分为三类:( 1)政策问题的可处理性;(2)政策本身的规制能力;(3)政策本身以外的变数。
政策问题的可处理性包括:现存的能对政策问题加以处理的有效理论和技术及运用时的困难程度;标的集团行为的多样性;标的集团所占人口的比重;标的集团行为需要改变和调适的幅度等等。
政策本身的规制能力包括:明确和一致的政策目标;政策本身存在的合理的因果关系;充足的财政资源;执行机关内部的层次性整合;执行单位的决定规则;执行机构的人员征募;机构外人士的正式参与等等。
政策本身以外的变数包括:社会经济条件和技术水平;
大众支持;传媒的持续注意程度与态度;支持集团的态度与资源;权威当局的支
持;执行人员的工作热情和领导水平等等。
其执行模型如下。
萨巴蒂尔和马兹曼尼安的综合执行模型的一个特点是联系政策执行的不同
阶段来考察变量对政策执行的影响。
他们把政策执行的阶段划分为执行机关的政
策产出、标的团体对政策产出的顺从、政策产出的实际影响、对政策产出知觉到
的影响、政策的主要修正等四个阶段。
问题的可处理性
1.可资利用的理论与技术
2.目标群体行为的多样性
3.目标群体的人数
4.目标群体行为需要调适的幅度
政策本身的规制能力政策本身以外的变数1.政策本身含有充足的因果论1.社会经济环境与技术
1. 明确的政策指令2.媒体对问题注意的持续
2. 充分的财政资源3.大众的支持
3. 执行机构间与机构内部的层级整合4.选民团体的态度与资源
4. 建构执行机关的决定规则5.立法机关的支持
5. 征募执行的人员6.执行人员的热忱与领导水平
6.安排外界人士参与的机会
执行过程的各阶段
执行机关的目标群体对政策产出的对政策产出政策的主要
政策产出政策产出的实际影响所知觉到的修正
顺眼影响
萨巴蒂尔和马兹曼尼安的执行综合模
(六)高金等人的府际间政策执行沟通模型“府际间政策执行沟通”是麦尔科
姆· L·高金( Malcolm L.Goggin )等人
1990 年在其著作《政策执行理论与实务:迈向第三代政策执行模型》中提出来的
(关于其内容,前文已有所叙述)。
政府间执行沟通模式是一种较新型的政策执
行模式,其执行沟通模型是:
自变量中介变量因变量
联邦政府层次的诱因与限制
反馈
州政府州政府州政府
决策结果能力执行州和地方政府层次的诱因与限制
高金等人的府际间政策执行沟通模型。