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第4章(1课时)地方政府的权力结构

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第四章 地方政府体系结构

第四章 地方政府体系结构

二、特殊型地方政府的特点。 特殊型地方政府的特点。 第一，从数量上看，在同一层级中， 第一，从数量上看，在同一层级中，特殊型地方政府为数 总是较少。 总是较少。 第二，从必要性上看，尽管特殊型地方政府的数量较少， 第二，从必要性上看，尽管特殊型地方政府的数量较少， 但这类地方政府历代都有，而且从世界范围看， 但这类地方政府历代都有，而且从世界范围看，也几乎各 国都有。 国都有。 第三，从稳定性上看，特殊型地方政府通常大都不稳定。 第三，从稳定性上看，特殊型地方政府通常大都不稳定。 第四，名称五花八门。 第四，名称五花八门。
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省级政府 厅- 局- 委 处/ 室 自治州-地级市政府 局- 委- 办 科/ 室 县级政府 局- 委- 办 科/ 室（股） 乡级政府 科/办（股）
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地方科层结构 1、省级：办公厅 、省级： 政治与行政综合管理机构（监察、民政、 政治与行政综合管理机构（监察、民政、 公安、司法、人事、编制、宗教等厅、 公安、司法、人事、编制、宗教等厅、局、委员 办公室） 会、办公室） 财政经济综合管理机构（审计、财政、 财政经济综合管理机构（审计、财政、 劳动、税务工商等厅、 劳动、税务工商等厅、局） 经济专业管理机构：农业、水利、 经济专业管理机构：农业、水利、粮食 等厅局委员会 科教文等厅局
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第三节 地方政府党政结构
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一、党的领导机构 党代会及其产生的中央委员会 组成：中央委员会委员、候补委员 政治局 政治局常委、委员、候补委员 书记处 纪律检查委员会 军事委员会
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中央委员会总书记
党 的 全 国 代 表 大
中央纪律检查委员会 中央委员会 中央政治局常务委员会 中央政治局 中央军事委员会 书记处

地方政府与政治第四章 宪政体制及国家权力结构

地方政府与政治第四章 宪政体制及国家权力结构

二、人民代表大会制的宪法性解释
宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于 宪法规定： 人，人民行使国家权力的机关是全国人民代 表大会和地方各级人民代表大会。 表大会和地方各级人民代表大会。
1
国家的公民通过 直接或间接选举 的方式选出各级 人民代表， 人民代表，组成 全国和地方人民 代表大会
2
人民代表大会作 为国家权力机关， 为国家权力机关， 在整个国家机构 系统中占首要的 和全权的地位
“人民主权”本质上是一个思想论战的概念，它针对的是 人民主权”本质上是一个思想论战的概念， 君主制和专制体制，在实际运作上存在着许多的问题。 君主制和专制体制，在实际运作上存在着许多的问题。 “人民主权”的概念是一个十分模糊的概念。 人民主权”的概念是一个十分模糊的概念。 “议行合一”的先决条件：“同一性”只能是建立在理论上。 议行合一”的先决条件： 同一性” 现代社会立法和行政的专业化和职业化。 现代社会立法和行政的专业化和职业化。 中国在实行“议行合一”的原则中存在着许多的困难和障碍。 中国在实行“议行合一”的原则中存在着许多的困难和障碍。
不是一种平等关系， 不是一种平等关系，是一种领导 与被领导的关系。 与被领导的关系。
1
2
3
中共领导执 政而各民主 党派是参预 执政。 执政。在党 政关系中所 处地位大不 相同
中共有一个庞 大的、 大的、严密的 、至上而下的 组织体系， 组织体系，各 民主党派的组 织发展受到相 当的限制
各民主党派的 生存以及发挥 作用的大小， 作用的大小， 是依据它们对 中共执政地位 的价值而定的
第四章
宪政体制及国家权力结构
基本问题
一、宪法与宪政体制 二、人民代表大会制及其宪法性解释 三、中国共产党在国家生活中的领导地位 四、政党制度与政治协商制度

第四章：地方政府层级与条块结构

第四章：地方政府层级与条块结构

• 地级市的定位及其演变 • 1949新中国成立后，当时的地方政府管理 体制是“行政大区——省——地区——县” • 1954年第一届全国人民代表大会召开后， “省——地区——县——乡”地方政府管 理体制开始形成，但是，宪法划分的行政 层级为中央、省、县、乡四级，地区并没 有合法性的地位，只是派出机构
人口（万人） 5950 448 523 518 4020 3700 80220 28300
奥地利
印度
联邦制
联邦制
3
4
8.38
297.47
809
100000
• (三)层级体制的形成
• 1、一个国家的层级与国家规模（面积与人口） 相关。通常国家规模越大，其地方政府层级 就越多；国家规模较小，则其地方政府的层 级就较少。在单一制的中央集权国家中，情 况尤其如此。 • 2、一国的层级结构与其国家结构形式相关。 • 3、一国社会发达程度，经济技术水平、自然 地理环境等因素，也会对一个国家的层级结 构产生一定的影响。
不同国家地方政府的层级比较
国名 国家结构 层级 面积（万平方公里） 人口（万人）
日本 菲律宾 土耳其
单一制 单一制 单一制
2 3 4
37.78 29.94 77.95
12685 7530 6550
泰国
越南 比利时 法国 意大利
单一制
单一制 单一制 单一制 单一制
4
3 3 3 3
51.31
32.96 3.05 55.16 30.13
• 二、地方政府的层级结构
• （一）概述 • 1、层级结构的概念： 指各政府单位在纵向上分为 若干层次，并依上下隶属关系组合形成的结构。 • 上下隶属关系包括三种： • （1）行政上的领导关系：地方政府由中央或上级 政府任命产生，服从其指导，对其负责，其隶属关 系表现为上下之间的领导与被领导，指导与被指导 的关系。 • （2）法律上的监督关系：较高层级的政府，依据 宪法和法律的授权，对低一级政府行使法律监督。 • （3）地域上的包含关系：一个较高的地方政府的 辖域，包含了几个较低地方政府的辖域。

第4讲 地方政府权力

第4讲 地方政府权力
地方政府学
主讲人 王孝刚
第4章 地方政府的权力
• 教学目的和要求：了解地方政府权力和权限的 基本知识，掌握中国地方政府权力配置与运作 的基本理论，理解中国地方政府权力的现代化 • 教学重点：不同权力结构体制的地方政府、中 国地方政府权力的配置与运作、中国地方政府 权力的现代化 • 教学难点：中国地方政府权力的配置与运作、 中国地方政府权力的现代化
中国地方政府权力的制度化水平 低
• 地方政府行政权力滥用的势头尚未完全得到有 效遏制 • 地方政府决策失误和用人现象仍较严重 • 行政法治与行政人治同时存在 • 地方人大监督功能相对弱化，司法权力制约行 政权力有时显得软弱 • 公共权利和公共传媒舆论的制约作用常常受到 妨碍 • 政府权力失当导致暴力抗法现象时有发生。
中国地方政府权力配置的改革与 完善
• 继续调整中央政府与地方政府的关
系
• • 继续进行行政审批制度改革 真正落实行政首长负责制
(三）、中国地方政府权力的现代 化
• • • • 地方政府权力的现代化 地方政府权力的理性化 地方政府权力的制度化 地方政府权力的民主化
1、地方政府权力的现代化
• 中国地方政府权力的现代化——政治现 代化的组成部分，地方政府权力理性化、 制度化和民主化的非常复杂的系统过程。
• 政治学家对权力的定义
• • • 从控制和支配的角度定义权力 权力是一种关系 权力是一种影响力
• “权力”通常被描述为组织中人与人之 间的一种关系，是指处在某个管理岗位 上的人对整个组织或所辖单位与人员的 一种影响力，或简称管理者影响别人的 能力。
• 权力是一定社会中的公共机关或居于管理和统 治地位的人以公共利益的名义合法地行使的强 制性控制和支配力量，是人类社会存在和发展 的基本维系力量。 • 权力包括非国家形态的公共权力和国家权力两 种形态。 • 通常所谓的权力，是指国家权力，即以阶级压 迫为基础的政治统治和社会管理力量。

地方国家行政机关的组成和职责权限

地方国家行政机关的组成和职责权限

地⽅国家⾏政机关的组成和职责权限省⾃治区、直辖市、⾃治州、设区的市的⼈民政府分别由省长、副省长，⾃治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。

县、⾃治县、不设区的市、市辖区的⼈民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。

地⽅各级⼈民代表⼤会选举省长、副省长，⾃治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长。

在本级⼈⼤闭会期间，⼈⼤常委会可以决定上述副职⾏政⾸长的任免，并根据省长、⾃治区主席、市长、州长、县长和区长的提名，决定本级⼈民政府秘书长、局长、厅长、主任、科长的任免，报上⼀级⼈民政府备案。

民族⾃治地⽅⼈民政府的⾏政⾸长由实⾏区域⾃治的民族公民担任。

省⾃治区、直辖市⼈民政府的厅、局、委员会等职能部门的设⽴增加、减少或者合并，由本级亿政府报请国务院批准。

⾃治州、县，⾃治县、市、市辖区⼈民政府的局、科等职能部门的设⽴、减少或者合并，由本级⼈民政府报请上⼀级⼈民政府批准。

县级以上普通地⽅⼈民政府的⼯作部门主要有：经济计划、科学、体育、计划⽣育、财政、公安、民政、司法、监察、⽂化、卫⽣、⼯作、农业、林业、交通、外贸、教育、⼴播电视等委员会、厅、局(科)。

各地⽅政府根据本地区⾏政管理的实际需要，按照有关程序设⽴其他必要的⾏政机构。

省⾃治区、直辖市⼈民政府的各⼯作部门接受本级⼈民政府的统⼀领导，并且依照法律或者⾏政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导;⾃治州、县、⾃治县、市、市辖区⼈民政府的各⼯作部门受本级⼈民政府统⼀领导，并且依照法律或者⾏政法规的规定受上级⼈民政府主管部门的业务指导或者领导。

普通地⽅各级⼈民政府的职权，分为基本职权和专门职权。

前者由宪法和地⽅组织法规定，专门职权不可能⼀次性由⼀部或⼏部法律⽂件列举规定，⽽是由国家⽴法根据需要分别加以规定。

民族⾃治地⽅⾏政机关享有民族⾃治权。

(1)管理地⽅财政的⾃治权;(2)管理本地区教育、科学、⽂化、卫⽣等⾏政事务的⾃治权;(3)有经国务院批准，依法组织维护本地⽅社会治安公安部队的职权。

地方政府学教案 第三章 地方政府的类型 第四章 地方政府的权力

地方政府学教案 第三章 地方政府的类型 第四章 地方政府的权力

第三章地方政府的类型*美国学者奥得福Harold F. Alderfer提出地方政府的四种模式英国模式；法国模式；苏联模式；传统模式—分类依据？*分类的主观性和客观性*类型划分——依据影响地方政府活动的因素:层级体制中的位置：基层地方政府、最高层地方政府、中间层地方政府权力结构体制：权力一元制、权力分立制设置目的：一般型地方政府、特殊型地方政府地方制度安排：行政体地方政府、自治体地方政府、混合体地方政府第一节按政治制度分类的地方政府地方制度一个国家对中央政府与地方政府之间的政治、行政关系做出的制度安排，它反映了地方政府在国家政治生活中的地位与作用，进而影响地方政府的职权范围、活动能力和日常管理分类纯属地方行政机关的行政体地方政府；实行地方自治的自治体地方政府；兼具二者特点的混合体地方政府；？、三种类型的演进路线和分布一、行政体地方政府1.基本特征地方政府是中央和上级政府的下级行政机关，不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关。

2.实质集政治统治权、行政管理权于一身的实体3.权限范围取决于中央政府意愿和授权4.优点政令统一，行政效率高；便于中央政府协调各地域的均衡发展；克服地方主义的倾向5.弊端不符和政治民主精神；不能因地制宜处理地方事务；助长地方官吏的任意妄为；二、自治体地方政府1.基本特征国家对纯属地方的事务，不由自己任命行政长官来管理，而由当地公民选举产生的自治体地方政府来管理。

2.实质公共权力在政治层面上的纵向分权3.权限范围逐一列举式：1947《意大利共和国宪法》；1978《西班牙王国宪法》概括式：1947《日本国宪法》；1947 《德意志联邦共和国宪法》4. 拥有的权力⑴组织权，设置机构，任免人员，制定规章制度；⑵财政权，征税、借债；⑶行政权；⑷地方立法权，制定地方性法规、条例；⑸制裁权，行政处分或惩罚。

5. 优点发扬民主政治；满足民众需求；加强对地方政府的监督6. 弊端忽视国家整体利益；中央政令难以在地方贯彻落实；地方之间公共服务提供的差距三、混合体地方政府1.基本特征地方存在代议机构；由代议机构选出执行机关或行政机关；行政机关对相应权力机关负责，接受其监督；地方行政机关接受上级行政机关领导，存在上下隶属关系2.优点兼顾权力集分；兼顾中央和地方；兼顾整体和局部；兼顾民主和效率3.弊端运作不良时，行政体和自治体的缺点都会呈现第二节按权力结构体制分类的地方政府府会关系（executive-legislative relation）：1．权力一元制(议行合一体制)：机关单一制（委员会制）（Commission System）case:小型市镇机关分立制（Council-Manager System）case:市经理制2．权力分立制.(议行分立体制)：强权市长制（Strong-Mayor Plan）弱权市长制（Weak-Mayor Plan）第三节按设置目的分类的地方政府一、一般地域型地方政府二、特殊型地方政府（一）城镇型地方政府（二）民族区域型地方政府（三）其他特殊型地方政府政治考虑开发资源政策试验湖北省神农架林区简介神农架位于湖北省西部边陲，东与湖北省保康县接壤，西与重庆市巫山县毗邻，南依兴山巴东而濒三峡，北倚房县、竹山且近武当，总面积3253平方公里，辖5镇3乡和1个国家级森林自然保护区管理局，1个林业管理局，1个国家森林公园，1个国家地质公园，1个大九湖国家湿地公园，1个省级旅游度假区。

【中学课件】地方政府的组织

【中学课件】地方政府的组织

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◆地方政府行使权限的权力，包括三个方面 的内容：应该如何治理地方、如何来实现 地方的治理、怎样通过具体的管理完成对 地方的治理。
它们分别表现为地方政府的议决权、执行 权和行政权。
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四、地方政府权力的配置
地方政府权力的配置是指地方政府权力内 涵的三个部分是否由三个机关、两个机关 或一个机关来承担，以及它们相互间的关 系安排。
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10
第三节 议行分立的地方政府
议行分立体制来自于权力制衡理论，认为权 力集中由一个权力中心行使容易导致权力 的滥用和失控，因而需要形成一种相互制 约的平衡机制，由两个权力中心分别行使 议决权与执行权。由承担执行权的机关行 使行政权。可以分为两种情况：绝对的议 行分立体制和相对的议行分立体制。
这类体制大多数出现在规模较小的地方政 府单位，典型的情况有如下两种：
(一)英国的议会委员会制 (二)美国的市县委员会制
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二、相对议行合一的地方政府体制
在这种体制下，选民选举产生一个权力机 关(通常称为议会)仅行使议决权，由它产生 一个行使执行权的机关承担对社会的公共 管理；或者议会行使执行权，另指定机关 承担公共管理职责。具体有以下几种情况： (一)北欧的议会执行委员会制(二)美国的市 县经理制(三)德国的市行政主任制
县以上和乡、镇人民代表大会行使的职权 （教材P84）
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三、地方各级人大常务委员会
◆1979年的地方组织法，对地方政权体制进 行了重大改革，其中一项内容是在县级以 上地方各人民代表大会设立常务委员会， 这一重大改革为1 982宪法所确认。
◆人大常委会是人大的常设机关，也是人大 的’工作机关，在人大闭会期间，开展工 作，行使法定的职权。

第四章 地方政府的权力

第四章 地方政府的权力

执行权是如何实现本行政区域治理的权力，也就是在 执行权 明确居民意愿和利益后，通过具体的行动，采取相应 措施以实现这种意愿与利益的权力。 执行权的行使要满足两个条件：能准确反映居民意愿 和利益，能及时采取恰当措施实现居民的意愿和利 益。——前者同议决机关有关（居民的意愿和利益要 由议决机关做出的决定来体现），后者同管理社会公 共事务的公共管理机关相关。 由于执行权的性质，行使执行权的机关不可能是一个 规模较大的机关，而适宜由一个人或若干人（如委员 会）构成。
议决权是决定如何治理本行政区域的权力，也就是通 议决权 过商议共同做出治理本行政区域决定的权力。这关系 到行政区域内全体居民的利益，因此应当充分反映全 体居民的意愿，代表和维护全体居民的利益。 议决权的产生是民主的内在要求（在实行间接民主时， 应当以广泛的代表性为基础，按照法定的原则和程序， 组织机关，行使议决权）。 议决权必然是通过会议的形式，由若干代表或议员共 同行使。
对于何种事务属于地方政府的权限范围，国家通常以宪法、 对于何种事务属于地方政府的权限范围，国家通常以宪法、法 律等方式进行规定。 律等方式进行规定。 规定时考虑的因素各不相同，不过有一些主要的原则 原则是都需要 规定时考虑的因素各不相同，不过有一些主要的原则是都需要 考虑的：社会公共事务利益所涉及的范围； 考虑的：社会公共事务利益所涉及的范围；社会公共事务所涉 及的地域；处理社会公共事务所导致的结果和影响。 及的地域；处理社会公共事务所导致的结果和影响。 总之，在具体规定地方政府权限时，需要考虑许多因素。 总之，在具体规定地方政府权限时，需要考虑许多因素。如效 率因素：哪种事务由哪级政府执行最能发挥效率；民主因素： 率因素：哪种事务由哪级政府执行最能发挥效率；民主因素： 职务的执行要和公民的距离较为接近，以便于接受公民的监督； 职务的执行要和公民的距离较为接近，以便于接受公民的监督； 历史因素：某些事务传统上一向由某级政府执行，等等。 历史因素：某些事务传统上一向由某级政府执行，等等。 至于某个地方政府单位实际拥有的权限， 至于某个地方政府单位实际拥有的权限，在特定情况下还受另 外一些因素的影响。例如， 外一些因素的影响。例如，该地方政府单位是否向中央政府取 得了特别权力，地方政府是否拥有对于任意执法的自由裁量， 得了特别权力，地方政府是否拥有对于任意执法的自由裁量， 各级地方政府之间是否相互委托执行某些事务等等。 各级地方政府之间是否相互委托执行某些事务等等。

地方政府的权力

地方政府的权力
一体制，后者为议行分立体制。
三、不同权力结构体制的地方 政府
地方政府由于权力配置不同而形成不同的权力 结构体制，呈现出下列特点： （1）它不一定同国家的权力结构体制相同； （2）同一个国家的地方政府，其权力结构可能 并不相同； （3）相比之下，基层政府大都采用议行合一体 制甚至绝对议行合一体制。
（一）议行合一体制的地方政府
英国地方政府的权力与职责
权力：立法权、行政权、执行权、 权力：立法权、行政权、执行权、 维护公共安全权、改良社会设施权、 维护公共安全权、改良社会设施权、 发展社会福利权、 发展社会福利权、执行全国性任务 从事准商业活动权、 权、从事准商业活动权、财政权 职责：保护性职能、 职责：保护性职能、环境方面的职 个人方面的职能、 能 、个人方面的职能、社会性和娱 个人方面的职能 乐性职能 、贸易性职能 贸易性职能
二、地方政府权力的来源与配 置
（二）地方政府权力的配置
中央政府授予权力的地方政府，由中央政府直 接以行政方式分配和配置，或者由中央政府立 法间接地以法定方式规定； 自治体和混合体的地方政府权力是由有选举权 的本行政区域居民依法定程序选举形成的：首 先，选民通过选举将自己治理本地域的权力委 托、授予他所选择的人。其次，全体选民通过 相应的选举程序与规则，将分散在各个选民手 中的权力，转化为代表全体居民的公共权力。
复习思考题： 复习思考题：
地方政府的权力来源和权力配置结构有 哪几种？我国地方政府的权力来源和配 置有何特点？
选民只投票产生地方议会，由议会依法 选举产生一位行使执行权的地方长官。 地方长官负责领导地方行政部门的工作， 依法独立行使职权，不受议会干预，议 会也无权罢免他。议决权由议会行使， 执行权和行政权由地方长官行使。 如法国的市政府

第四章 地方人民政府运行 (《地方政府与政治》PPT课件)

第四章 地方人民政府运行 (《地方政府与政治》PPT课件)

（一） 地方 人民 政府 全体 会议
●是由地方各级人民政府全体组成 人员参加的一种会议形式。
（二） 地方
●是地方各级人民政府工作的主要会议形式， 是对重大问题进行研究讨论的经常性会议。
人民 政府 常务 会议
第二节 地方人民政府会议制度
二、地方人民政府全体会议和常务会议的功能
（一）决策功能
（二）协商功能
●是地方政府处理日常工作最经常召开的一种 会议形式
（二）专题会议
●如防汛专题会议、社区环保专题会议、旅游 安全工作专题会议、民族宗教工作专题会议等。
（三）学习会议
●主要内容是学习现代经济、科技、法律和社 会管理等知识和党的重要会议精神，以适应快 速发展的社会形势和自身工作的需要。
第三节 地方人民政府行政立法制度
●从责任内容来看，主要包括政治责 任、行政责任、法律责任和社会责任。
第四节 地方人民政府责任制度
二、地方人民政府责任制度的主要内容
（一）政治责任制度
●是指地方人民政府对同 级地方人大及其常委会负 责任的制度。
（二）行政责任制度
●地方人民政府除了要向本级 人大及其常委会负责以外，还 必须服从上级政府，接受上级 政府的领导
第三节 地方人民政府行政立法制度
二、地方人民政府行政立法的权限
●另外，由于政治、经济、社会、文化、历史等各种原因， 我国在某些地区形成了一些特别制度，宪法、法律授予这些特别 地区政府特殊的行政立法权限。这主要包括：
1. 经济特区政府的行政立法权限 2. 民族自治地方政府的行政立法权限
第三节 地方人民政府行政立法制度
●第二，我国的行政首长负责 制建立在合议制的基础上，体 现了合议制的优点。
●第三，行政首长在他的任期 内对他领导的行政机关法定权 限内的工作绩效负有完全责任。

中国地方政府结构

中国地方政府结构

中央委员会
中央军委 大军区 党委 集团军 党委 师党委 省、自治区、 直辖市党委 市、地、州党委
中央国家 机关党委
国务院行政主管 部门党委 省级行政主管 部门党组 市级行政主管 部门党组 区县职能部门 党委或党组
企事业单位 党委或支部
团党委
Hale Waihona Puke 区、县党委 乡、镇、街道 党委 村（居）委会 党支部
营党委
连党支部
党政结构（以洪山区为例）
地方政府机构类型
第1级
地方政府
第2级
办 公 机 构
工 作 部 门
直 属 机 构
直 属 事 业 单 位
议 事 协 调 机 构
办 事 机 构
派 出 机 关
第3级
二级主体的内设机构
二级主体的派出机构
机构内的机构
政府机构类型：
人大常委会会议每2个月至少举行1次，由人大委员会主任召集。人大常 委会主任会议处理常委会的日常工作。人大常委会还设立各种专门委员 会、特定问题调查委员会。 人大联络处不是一级地方国家权力机关，主要担负在省级人大常委会和 地区所属各县人大常委会之间的情况沟通工作。
省级人大设立常委会设立的时间
法院体系
最高法院
省 自治区 直辖市
其 他 专 门 法 院
石 油 法 院
农 垦 法 院
森 林 法 院
海 事 法 院
铁 路 运 输 法 院
高级法院
省、自治区内按地区设立 直辖市内设立
军 事 法 院
省、自治区辖市的
自治州内的
专门法院根据需要设置
中级法院
县和（县级）市的 自治县的 市辖区的 基层法院
按照行政区划设置
检察院体系

地方政府权力结构

地方政府权力结构

地方政府权力结构绝对议行合一体制英国议会委员会制1.议会由本行政区域选民依法选举议员组成，集体行使议决权；2.议会内设各种委员会，由人数不等的议员组成，这些委员会作为议会的执行机构负责执行议会的决议和相应领域的社会公共事务的管理；3.在委员会下依法设置相应的行政机构，由议会任命各种常任官员并雇佣相应的工作人员，根据议会的决议，在委员会的领导和监督下实施对社会公共事务的管理。

4.在议会委员会制下，不存在单独设立的地方行政机关，也不存在专设的地方行政首长。

5.地方行政首长的某些礼仪性的职责，由议会的主持人承担。

议会主持人由议会选举产生，在郡、区、社区或教区称为主席，在具有城市地位的地方称为市长。

主席或市长通常从议会议员中产生，也可在符合议员候选人资格的当地居民中产生。

主席或市长主持议会会议，对外代表地方政府，但不得介入政党政治，不得从事地方议员的工作。

相对议行合一体制德国市行政主任制1.代表机关称为议会，由选民直接选举产生，议会内设立专门委员会。

2.议会选出议长、副议长，又称为市长、副市长。

市长是本市名誉上和礼仪上的最高领导人。

3.议会选出管理委员会承担执行权，由市长担任该委员会主席。

市管理委员会审议各专门委员会提交的各项建议，经讨论后向议会提出意见，由议会做出决议。

各专门委员会依据各自分工的领域，就有关事项进行准备，向市管理委员会提出建议。

专门委员会举行会议时，应邀请行政部门的负责人列席，以供咨询。

4.管理委员会任命一名行政主任为市行政首长。

该行政首长在市管理委员会领导下工作，承担行政领导责任，负责协调、管理各行政部门，负责议会决议在各行政部门得到落实。

5.在市行政主任制下，市政府的权力配置和运作是：专门委员会在行政部门协助下向管理委员会提出建议，管理委员会讨论后做出决定交议会审议，议会做出决定后，由管理委员会交行政主任组织实施。

议决权属议会；执行权属管理委员会；行政权由行政主任承担。

绝对议行分立体制美国强市长议会制1.议会和行政机构分设，分别行使议决权和行政权2.市长和市政府的地位高于市议会的地位，市长和市政府职能部门的长官不得兼任市议员3.市长和市议会都有由市选举产生4.职能部门的升官由市长任免并对市长负责5.市长拥有地方性法规的立法权，市长有权否决议会已经通过的地方性法规，但如果该议案已2/3多数再次通过，市长必须接受6.市长可任命一位专业人士担任首席行政官，由他根据市长授权处理市政府的日常行政事务并对市长负责相对议行分立体制法国市政府体制1.法国的市政府由市议会和市长构成。

地方政府结构PPT课件

地方政府结构PPT课件
一、地方政府结构
地方政府结构
宪政结构
地方人大人 常委会
地地地 方方方 法政检 院府察
院
党政结构
地方党委
领 导
科层结构
各各各各各 级级级级级 人党政法检 大委府院察 间间间间院 关关关关间 系系系系关
系
1
国家 主席 国务院
省级人民政府
（二）科层结构
全国人民代表大会
常务 委员会
中央军事 委员会
全国 政协
1980.1
福建
1979.12
贵州
1980.1.15
湖南
1979.12
宁夏
1980.1.15
广东
1979.12
湖北
1980.1.17
广西
1979.12
河北
1980.2
四川
1979.12
吉林
1980.4
云南
1979.12
天津
1980.6
陕西
1979.12
海南
1988.8
甘肃
1979.12
重庆
1997.6.18
山东
1979.12
5
（全国人大常委会办公厅新闻局根据各地提供的数据汇总）
2.各级地方政府
各级地方人民政府是地方政府结构中的主体部分，是地方各级国家权力 机关的执行机关，对本级人大及其常委会负责并报告工作，同时，对上 一级国家行政机关负责并报告工作。
地方各级政府实行行政首长负责制。
地方政府组成： 组成部门：政府办公厅（室）、各职能部门。 直属机构：负责某一方面专业性较强的行政事务机构，其地位低于组成
省级人民 代表大会
常务 委员会
最高法院
最高检察院

第四章：地方政府体系结构

第四章：地方政府体系结构

2 2 3 3 2 2 3 3
4.31 55.16 55.16 30. 13 24.25 38.70 50.59 277.69
508 5709 5709 5800 432 3887 3418 8097
德国 美国 奥地利 印度
联邦制 联邦制 联邦制பைடு நூலகம்联邦制
3 3 3 4
35.70 937.26 8.38 297.47
• 1992年浙江对13个经济发展较快的县扩权， 扩大基建、技术改造和外商投资项目审批 权。1997年萧山、余杭等试行；2002年对 313项审批权下放给绍兴、温岭和慈溪等17 个经济强县，把地区一级的经济管理权限 直接下放给县（计划、外贸、国土资源、 交通、建设等12类）。2007年浙江141个 12 2007 141 省级镇赋予部分镇社会管理权限。四轮放 权后，义乌被称为“全国权力最大的县”。 • 增加县一级政府拥有自主权，加速县域经 济的发展。
•
发达地区县级人口100万以上，少数达 150万以上；欠发达地区不足10万人，西部 地区的一些县级政区还不到1万。未撤并乡 镇前，乡镇人口平均少于2万，大的10万以 上，小的 不足1万，甚至几百人。县乡规模 小必然造成行政层级增加，重复建设严重， 自我发展能力差，行政成本高。
• 1998-2004年撤并了7400多个乡镇。税费改 革推进了体制改革。预期农民负担减轻。
存在的问题
• • • • • • 1、小马拉大车 2、层次过多，行政成本高 3、城市虚化、泛城市化 4、市“吃、卡、刮”县 5、市县均势 6、区域经济发展的要求
省管县 • 省管县的提出与推行： • 效果 • 第一：优化了县的发展环境，经济有 活力，带动作用大，有利于城乡经济 和区域经济协调发展；

第4章(1课时)地方政府的权力结构

第4章(1课时)地方政府的权力结构

相对议行分立体制
• 法国市政府
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美国强市长议会制

市长与议会制衡 适用于大城市
选民 议会 成员1 成员 成员4 成员 成员2 成员 成员3 成员 计划委员会 计划
市长
理事会
行政长官 公用事业 业务工作 人事部门 供水 街道 住房 预算 卫生 公园
（其实这种分类方法更适合于归入“自治体”、“行政体”、“混合体” 的分类中去）
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地方政府权力结构体制的特点

第一，它不一定同国家的权力结构体制相同。例如美国联 邦政府是议行分立的总统制，而大量基层地方政府却是议 行合一的委员会制或议会经理制。 第二，同一个国家的地方政府，其权力结构可能并不相同， 这在联邦制国家表现最为明显。其原因在于地方政府事务 属联邦成员政府的权限。 第三，相比之下，基层地方政府当其规模不大时，大都采 用议行合一体制甚至绝对议行合一体制。这更便于地方居 民直接管理，也有利于提高管理效率。
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英国议会委员会制

选民
主席（市长） 主席（市长）
委员会 委员会
……
供水
住房
卫生
……
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美国委员会制

全体选民
立法— 立法—行政合一 适合小城市和县采用
“议行分立”：地方政府的议决权与执行权归属于两个中心 议行分立”
相对议行分立：议决机关产生执行机关，执行机关独立行使职权 相对议行分立 绝对议行分立：议决机关与执行机关分别由选民选举产生 绝对议行分立
“双轨制”：在自治体地方政府之外，同一行政区域内还存在由中 双轨制” 在自治体地方政府之外， 央政府任命产生的行政体地方政府。 央政府任命产生的行政体地方政府。

第四章 地方政府的权力

第四章 地方政府的权力

（二）绝对议行合一体制的地方政府
• 立法权和执行权由同一机关掌握，选民选出的议会 直接行使执行权，同时承担当地社会事务公共管理 职责，执掌行政权。
议决权 议会 执行权
选民
选举
行政权
地方行政首长：礼仪性的职责 例如：美国的市县委员会制（小城市和县）
（二）绝对议行合一体制的地方政府
英国的城市政府的组织形式大多采用（A ） A.议会委员会制 B.市长制 C.议会经理制 D.议会市长制 英国地方政府的议会委员会制（立法与行政相结合的“议行 合一”制）
议决权 议会 执行权
选民
市政管理专家：行政权 美国议会经理制
（三）相对议行合一的地方政府体制
在这种体制下，选民选举产生一个权力机关（通常称 为议会）同时行使议决权和执行权两种权力，还存在 一个负责统一领导地方行政事务的机关，行使行政权。 或者议会只行使决议权，由它产生一个行使执行权的 机关承担对社会的公共管理。 选民 选举
二、地方政府权力的形成
• 在当代，地方政府的权力是通过有选举权的 当地居民通过法定的程序选举后形成。首先， 选民通过选举将自己治理本地域的权力委托、 授予他所选择的人。其次，全体选民通过相 应的选举程序与规则，将分散在各个选民手 中的权力，转化为代表全体居民的公共权力。
•
公正透明 少数服从多数
17
英格兰：郡属区——区——教区（社区） 威尔士：郡属区——区——教区（社区） 苏格兰：行政区——区——社区 北爱尔兰： 26个区
（三）相对议行合一的地方政府体制
在这种体制下，选民选举产生一个权力机关（通常称 为议会）同时行使议决权和执行权两种权力，还存在 一个负责统一领导地方行政事务的机关，行使行政权。 地方政府的权力由两个机关分别行使。 选举

第四章 地方政府的权力 2

第四章 地方政府的权力 2
全国人大及其常委会地级政协及地级政协及其常委会省级政协及其常委会地级人大地级人大及其常委会省级人大及其常委会高级人民法院检察院中级人民法中级人民法院检察院省政府及其下属机构中共省委中共省级代表大会中共市委市中中共市级代表大会代表大会市政府及其下属机构机构最高人民法院检察院全国政协及其常委会国务院及其下属机构政治局中央委员会中共全国代表大会乡级政协及其常委会县级政协及其常委会乡级人大县级人大及其常委会地方人民法院检察院派出人民法庭中共县委中共县级代表大会中共乡委中共乡级代表大会乡政府及其下属机构县政府及其下属机构再次分配
从而决定哪个公共组织的权力大些或小些， 哪些公共事务归哪些管理
公共权力作为一种稀缺资源，配置好或不好， 将对公共管理的效果产生决定性的影响。
公共权力分配有两种：
初次分配
主要是指社会把产生的公共权力 分配给不同的公共组织。
再分配
主要是指公共组织把从初次分配中 取得的公共权力在其组织内部进 再次分配。
另一方面，行政监督是行政体系外部的其他 监督主体对行政主体的行政行为实施的监督。
人们从许多角度对权力进行分类：
权力主体 权力内容 作用领域
个人权力 集体权力 国家权力
政治权力 经济权力 文化权力
私人领域 公共领域

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从权力存在和作用的领域进行划分。 政治权力由各种权力主体行 使，由国家行使的政治权力 称为国家权力（主权和政府 两个层次）。 私人领域
变更通过宪法和法律的制定和修改，而宪法和法律 的制定和修改，是由代表全国人民意愿的国家立法 机关进行的，不需要征得地方政府的同意或认可。
第二， 地方政 府权限 限于法 定的地 域范围 。
地方政府是治理法定范围的政府单位，无论 它是高层，中间层，还是基层，它治理的地 域范围都只能是法定的行政区域，它的治理 权限都只能在它所管辖的法定行政区域内存 在，不能超越中央政府划定或认可的行政区 域。

第四章 地方政府的行政职能 地方政府管理[PPT课件]

第四章 地方政府的行政职能 地方政府管理[PPT课件]

以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为 主要代表。科斯认为，在产权明确界定的领域， 市场能够使资源得到最优配置，而无须政府去 插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产 权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场 自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交 易费用。

公共选择理论认为，“市场失灵”并不是政府干预 的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性 和缺陷，存在着“政府失灵”。因此，如果以政府 的失灵去干预市场的失灵，只能是雪上加霜。但是 政府对市场的失灵又不能袖手旁观，它还是需要干 预市场。不过政府对市场的干预只能限制在市场长 久失灵之处，信息不对称、搭便车以及欺诈性行为 就属于需要政府来解决的市场的长久性失灵问题。 对市场暂时的、偶然的失灵，市场会在市场运行中 加以自行矫正，无须政府介入。

凯恩斯的潜在假设：“国家是社会的合法代表， 政府的民选的结果，因而能够体现人民的意志， 代表全社会的利益；同时，个人效用函数的总 和就是社会效用函数，政府的活动就是向社会 提供公共物品，增进社会福利，因而政府官员 都是公道正义的道德人”。
思考：政府利益存在吗？

4、经济人政府—有选择地干预“市场失灵”
3）政府职能是政府管理职责与功能作用的统一
4）政府职能是一个体系，并且是一个生态系统
思考：如何认识政府职能的扩展？

政府职能的扩展是个世界现象，也是历史的必然。
从发展趋势上说：发展节奏加快，内容多元化、丰 富化；新事物层出不穷；竞争日趋激烈，社会关系 趋向错综复杂。


“法律有限，人事无穷”，惟有国家行政机关决策 权力集中，并集合了管理现代社会所必须的各类专 业人才。
第四章 地方政府行政职能

在改革进入深水区后，大家才发现所有被小心翼翼 绕开的问题最后都成为了一种滞后效应而累积成了 今天无法避开的矛盾。

《地方政府治理》地方政府及其结构解读

《地方政府治理》地方政府及其结构解读

2.2.3 基层地方政府
• ３.管理方式
– 由于辖域范围内不再存在更低层级地方政府单 位，一切行政管理事务都需自身完成，其主要 的管理方式是直接为居民基本生活提供服务。 – 规模较大的基层地方政府单位，在其下辖地域 可能存在派出机关或办事机关，接受委托执行 一些行政管理的事务，但仍应属于基层地方政 府自身的职责。
2.2 地方政府的层级结构
2.2.1概述
2.2.2高层地方政府 2.2.3基层地方政府 2.2.4中层地方政府
2.2.1 概述
• 1.内涵与特点
– 地方政府层级机构的内涵：层级结构是指地方 政府单位之间在纵向上按照一定关系而形成的 组合方式。地方政府的层级结构纵向上的关系 表现为三种情况： • 第一种是行政上的领导关系； • 第二种是法律上的监督关系； • 第三种是行政区划上的包含关系 。
– （3）自治体地方政府的优缺点
– 优点： • 第一，能代表民意，吸引当地居民参与本地 事务的管理，有效地监督政府的行为； • 第二，能促进地方民主政治建设，提高民众 的民主意识和民主技能； • 第三，能发挥地方的积极性，提高政府工作 的效益。
2.1 地方政府的体制结构
– 缺点： • 第一，地方自治团体可能会存在本位主义； • 第二，以地方利益和地方特殊性为借口，使 中央政府对全国性事务的政策不能落实； • 第三，地方政府之间可能会囿于地方偏见或 地方狭隘的利益，在公共资源、公共产品、 公共事务的分配、提供和处理上产生矛盾。
• 地方政府的作用 政治作用－－政治统治 民主政治 公共管理 社会作用－－提供环境 促进进步
第2节 地方政府的组织结构
关键术语： 体制结构 层级结构 功能结构 权力结构 行政体地方政府 自治体地方政府 混合体地方政府 高层地方政府 中层地方政府 基层地方政府 一般地域型地方政府 城镇型地方政府 特殊型地方政府 议行合一地方政府 议行分立地方政府
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“议行分立”：地方政府的议决权与执行权归属于两个中心 议行分立”
相对议行分立：议决机关产生执行机关，执行机关独立行使职权 相对议行分立 绝对议行分立：议决机关与执行机关分别由选民选举产生 绝对议行分立
“双轨制”：在自治体地方政府之外，同一行政区域内还存在由中 双轨制” 在自治体地方政府之外， 央政府任命产生的行政体地方政府。 央政府任命产生的行政体地方政府。
教育委员会（ 人 教育委员会（8人） 包括主席和副主席（ 包括主席和副主席（各1人） 人 学监（ 人 学监（1人） 助理学监（ 人 助理学监（3人） 分别主管：行政、教育指导、 分别主管：行政、教育指导、后勤服务
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高新军： 高新军：《美国地方政府 治理》 西北大学出版社， 治理》，西北大学出版社， 2005.2
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德国市行政主任制

专委会1 专委会2 建议 专委会3
议长 管委会 议会
任命 行政主任
部门1
部门2
部门n
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地方政府的权力结构

议行分立体制的地方政府
绝对议行分立体制
• 美国强市长议会制 • 日本地方政府权力配置
相对议行分立体制
• 法国市政府
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美国强市长议会制

市长与议会制衡 适用于大城市
选民 议会 成员1 成员 成员4 成员 成员2 成员 成员3 成员 计划委员会 计划
市长
理事会
行政长官 公用事业 业务工作 人事部门 供水 街道 住房 预算 卫生 公园
业务工作
人事部门
公用事业 供水
街道 住房
预算 卫生
公园
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例：美国佛罗里达州aventura市 美国佛罗里达州 市 政府结构图

市委员会
（City Commission ）
市书记（clerk）
市经理(manager)
市检查官（police）
市议会* 镇民大会 市议会 7，9，11， 开放制或代 ， ， ， 表制* 或13 表制 市长
* 由选民选举产生
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美国地方政府管理模式的历史沿革

由《城市章程》规定： 城市章程》规定： 开放性的镇民大会+镇理 开放性的镇民大会 镇理 事会 镇民代表大会（志愿者） 镇民代表大会（志愿者） +镇经理（专职）+镇理 镇经理（ 镇经理 专职） 镇理 事会（有少量补贴） 事会（有少量补贴） 市议会+市经理 市长 市议会 市经理+市长 市经理
马萨诸塞州地方政府组织形式
地方 “镇民大会 “市议 理事会” 市长” 政府 +理事会” 会+市长” 数量 模式 模式 351 302 49
其中： 其中： 代表制38 代表制38 开放制264 开放制264
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马里兰州杜姆市学校管理区组织示意图

委员会 成员1 成员2 成员 成员 成员4 成员 理事会 成员3 成员 计划委员会 计划 行政长官 公用事业 业务工作 人事部门 供水 住房 卫生 街道 预算 公园
成员5 成员
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美国议会经理制

全体选民 议会 成员1 成员 成员4 成员 理事会 成员2 成员 成员3 成员 计划委员会 计划 行政长官 市政经理
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地方政府的权力结构

议行合一体制的地方政府
绝对议行合一体制
• 英国议会委员会制 • 美国委员会制
相对议行合一体制
• 美国议会经理制 • 德国市行政主任制
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英国议会委员会制

议会由本行政区域选民依法选举议员组成，集体行使议决权； 议会内设各种委员会，由人数不等的议员组成，这些委员会作为议会的执行 机构负责执行议会的决议和相应领域的社会公共事务的管理； 在委员会下依法设置相应的行政机构，由议会任命各种常任官员并雇佣相应 的工作人员，根据议会的决议，在委员会的领导和监督下实施对社会公共事 务的管理。 在议会委员会制下，不存在单独设立的地方行政机关，也不存在专设的地方 行政首长。 地方行政首长的某些礼仪性的职责，由议会的主持人承担。议会主持人由议 会选举产生，在郡、区、社区或教区称为主席，在具有城市地位的地方称为 市长。主席或市长通常从议会议员中产生，也可在符合议员候选人资格的当 地居民中产生。主席或市长主持议会会议，对外代表地方政府，但不得介入 政党政治，不得从事地方议员的工作。
联邦政府 州政府
选民 行政长官 立法机构 总统* 总统 国会* 国会 众议员435 众议员 参议员100 参议员 选民 州长* 州长 立法机关* 立法机关 麻州众160 麻州众 麻州参40 麻州参
市政府
选民 市长* 市长 或市经理
镇政府
选民 理事会* 理事会 和镇经理
公司
股东 总裁或首席 执行官 董事会
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英国议会委员会制

选民
主席（市长） 主席（市长）
委员会1 委员会
委员会2 委员会
委员会3 委员会
……
供水
住房
卫生
……
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美国委员会制

全体选民
立法— 立法—行政合一 适合小城市和县采用
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区长
27
众
省议会（议会主席） 省议会（议会主席）
省长
96
市议会
市长
36568
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行政并立制

瑞典：在自治的省议会（议决＋行政）之外，同 时存在代表国家行政的省行政机构。
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美国政府与公司

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日本地方政府权力配置

市议会和市长是分立与制衡的两个权力中心，它们都由选民按相对多数代表 制直接选举产生，各自对选民负责，任期4年。 市议会依法行使议决权，享有地方法案的审议、决定权、地方行政监督、对 市政机构工作的建议权、公务调查权及管理地方选举、参与人事决定等。 市长是地方执行机关的首长和地方最高行政长官，依法行使执行权和行政权， 经市议会的同意有权任命地方行政机构负责人，领导各行政部门的工作，协 调和监督具有独立地位的各行政委员会，调整所属行政部门与各行政委员会 的关系。市长有权召集议会，向议会提交立法议案。 市议会有权通过对市长的不信任案，要求市长辞职。市长对此必须在10日内 做出决定，若不辞职，可以解散议会。只有在新议会再次通过不信任案时， 市长才必须辞职。 对于市议会通过的法案和预算，市长如有异议，有权要求议会复议，经议会 复议，若仍以出席议会议员2／3的多数通过，还可以向法院提出诉讼。
第四章 地方政府的 权力结构
其本质是议决权与执行权的关系
地方政府的权力与权限

略
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地方政府权力的来源与配置

“议行合一” ：地方政府的议决权与执行权归属于一个中心 议行合一”
绝对议行合一：议决机关自己行使议决权与执行权 绝对议行合一 相对议行合一：另外产生一个机关履行执行权 相对议行合一
公 共 安 全
社 区 发 展
财 政
社国市行政主任制

代表机关称为议会，由选民直接选举产生，议会内设立专门委员会。 议会选出议长、副议长，又称为市长、副市长。市长是本市名誉上和礼仪上 的最高领导人。 议会选出管理委员会承担执行权，由市长担任该委员会主席。市管理委员会 审议各专门委员会提交的各项建议，经讨论后向议会提出意见，由议会做出 决议。各专门委员会依据各自分工的领域，就有关事项进行准备，向市管理 委员会提出建议。专门委员会举行会议时，应邀请行政部门的负责人列席， 以供咨询。 管理委员会任命一名行政主任为市行政首长。该行政首长在市管理委员会领 导下工作，承担行政领导责任，负责协调、管理各行政部门，负责议会决议 在各行政部门得到落实。 在市行政主任制下，市政府的权力配置和运作是：专门委员会在行政部门协 助下向管理委员会提出建议，管理委员会讨论后做出决定交议会审议，议会 做出决定后，由管理委员会交行政主任组织实施。议决权属议会；执行权属 管理委员会；行政权由行政主任承担。
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法国市政府

法国的市政府由市议会和市长构成。 市议会由选民直接选举产生，市议员任期6年，期满后全部改选。市 议会依法行使议决权。 市长由市议会在成员中选举产生，任期与议会相同。作为自治社团的 地方首长，市长兼任市议会的主席，主持市议会会议，有权召集议会 特别会议，对议会的议决施加影响；作为国家代表，市长负有行政和 司法方面的责任。 议会无权罢免市长，也无权取消市长的决定，无权干涉属于市长的事 务。 在市议会与市长之间出现纷争时，双方可以通过法律途径解决，也可 要求中央政府、大区或省政府干预。
（其实这种分类方法更适合于归入“自治体”、“行政体”、“混合体” 的分类中去）
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地方政府权力结构体制的特点

第一，它不一定同国家的权力结构体制相同。例如美国联 邦政府是议行分立的总统制，而大量基层地方政府却是议 行合一的委员会制或议会经理制。 第二，同一个国家的地方政府，其权力结构可能并不相同， 这在联邦制国家表现最为明显。其原因在于地方政府事务 属联邦成员政府的权限。 第三，相比之下，基层地方政府当其规模不大时，大都采 用议行合一体制甚至绝对议行合一体制。这更便于地方居 民直接管理，也有利于提高管理效率。
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地方政府的权力结构

双轨体制的地方政府
法国的国家代表制 行政并立制
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法国的国家代表制