财经研究
用制度创新推动城乡发展一体化
蒋建业
（中共南充市委党校，四川南充６３７０００）
摘要：实现全面建成小康社会的目标，深化农村综合改革 是必然的重点和难点。在改革发展的新阶段，农村综合改革的
实质在于调整农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的某
些环节和方面，逐步消除影响城乡互通的政策障碍。统筹城乡
发展，实现城乡发展一体化，最关键的是制度创新。
关键 ：制度创新；城乡发展一体化
党的十八大报告指出，“解决好农业农村农民问题是全党
工作重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径。”
在农村改革攻坚克难的新阶段，推动城乡发展一体化，最关键的
究竟是什么？应该是制度创新。十八大报告强调，“加快完善城 乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务
等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配
置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、
城乡关系。”农村综合改革的实质在于调整农村生产关系和上层
建筑不适应生产力发展的那些环节和方面，消除影响城乡互通 的政策障碍，逐步形成城乡统一的经济社会制度安排。因此，推
动城乡发展一体化，制度创新是关键。
一、彻底打破城乡二元结构，构建城乡统筹一体化新格局
城乡户籍制度是城乡二元体制的主要标志。自１９５８年颁
布《中华人民共和国户口管理条例》起，就将全国人口截然分成
了市民和农民，户籍成为决定城乡居民身份、地位和福利的根本 标准。户籍制度把公民人为地分成农业户口和非农业户口，是
实行“城乡分治，一国两策”的体制性依据，是形成目前二元经
济社会结构的条件，本身是为计划经济体制服务的，而社会主义
市场经济体制，要建立全国统一的大市场，农民背着“农业户
口”的身份，难以公平参加市场竞争。这种不合理的户籍制度，
是造成城市化滞后于工业化的主要原因，也是亿万农村劳动力 进城后只能作为农民工，引出诸多社会问题的原因。作为“城乡
中国城乡一体化的理论与实践
冯 雷
一、城乡一体化的涵义及我国的实践
城乡一体化是针对城市与乡村之间本来存在的内在联系被人为地割裂,从而影响经济、社
会发展的现实所提出的,它主要体现城乡之间的经济联系和社会进步的要求,其涵义大致可以
包括以下4个方面:①城乡经济、社会发展实行统一规划,协调发展,以克服城乡分割、工农分
离的格局;②城乡关系上,既强调乡村服务城市,也强调城市服务农村,使之互为依存、优势互
补、互相促进;③促进城乡经济、社会、文化的全方位融合;④城乡一体化的建设有一定的社会
范围和行政区划,其战略思想和工作方针通常是针对一座城市和它的郊区。城乡一体化并不意
味着城乡一样化,也不意味着变乡为城或变城为乡。城乡一体化不会自然而然形成,也不会在
朝夕之间完成,它是一个很长的发展建设过程。
从我国部分经济发达地区城乡一体化发展的实践来看,各地根据各自不同的具体情况采
用了不同的城乡一体化模式,其中较具代表性的主要有以下4种:
11珠江三角洲“以城带乡”的城乡一体化模式。珠江三角洲城乡一体化,至今大致经过三个阶段:①商品农业阶段。重点提高农业劳动生产率,为农村剩余劳动力转移创造条件。②农
村工业化阶段。其重点是以农村工业化带动农村城市化。③完善基础设施阶段。其重点是按
现代化城市要求,构筑现代化城市的框架。经过十几年的发展,珠江三角洲已发展成为具有现
代化文明的城市群体,形成村中有城、城中有村、城乡一体的新格局。目前,珠江三角洲拥有
100万以上人口的城市2座;10～40万人口的城市6座;2～10万人口的城市24座;建制镇
432座,全区每60平方公里就有一座城镇。近几年来,珠江三角洲又探索、总结出实现城乡一体化的10条标准,即农业生产现代化,农村经济工业化,基础设施配套化,交通通讯网络化,市
场经营商品化,文明卫生标准化,群众生活小康化,服务体系社会化,行政管理法律化,环境净
化美化。这“十化标准”的实现,将标志着珠江三角洲地区可以达到中等发达国家的现代化标
中国城乡二元土地制度的特征问题与改革
导读：在妨碍城乡发展一体化的体制中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度安排。这一制度的基本特征是：城乡二元的土地权利体系；城乡土地拥有不同的配置方式；土地增值收益在城乡之间分配严重不公；土地管制缺陷造成城乡不平等发展。由此带来一系列严重问题：农地转用一律实行征地，城乡一体化形成土地国有化；土地城镇化与人口城镇化不匹配；集体建设用地合法市场通道基本关闭，农村发展空间压缩；宅基地法律规定滞后于现实，既不利于农民实现宅基地财产权，也不利于土地管理；农民土地权利受损，由土地问题引发的社会不稳定增加；土地增值收益城乡分配不合理程度加剧。改革二元土地制度结构、促进城乡一体化发展，需从以下方面着手：改革权利不平等的城乡二元土地所有制结构；建立城乡统一的建设用地市场；切实推进征地制度改革；改革和完善宅基地制度；建立公平共享的土地增值收益分配制度；推进城乡结合部地区的土地制度创新。
关键词：城乡二元土地制度城乡一体化征地制度改革土地增值收益分配
中共十六大以来，通过形成城乡统筹的政策体系，为扭转城乡之间资源配置和公共服务的不均衡格局作出了很大努力，但是，城乡之间仍然存在巨大鸿沟，成为决定到2022年全面建成小康社会目标能否实现的关键。为此，中共十八届三中全会提出健全城乡发展一体化的体制机制，促进生产要素在城乡之间合理流动和平等交换，实现城乡
共同发展与共同繁荣。在妨碍城乡发展一体化的体制中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度安排。在这9套制度下，城市化进程成为土地国有化和农民失去土地的过程，城乡一体化演变成城市吃掉农村以及城市发达、农村凋敝的局面。城乡二元土地制度的基本特征（一）城乡二元的土地权利体系
1982年宪法规定，城市土地以及矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，除法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律规定归集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，属于集体所有，从此确立中国城市土地国有制和农村土地集体所有制并存的土地所有制架构。具体体现为：
２００８年第４期 第３３卷（总第１４２期） 河北大学学报（哲学社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｅｂｅｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ） ３３ⅣＤ－４ Ａｕｇ．，２００８
构建我国城乡一体化协调发展的运行机制
林巍 王珏 罗宝华 （１．河北大学学科建设与学位管理处，河北保定０７１００２； ２．河北交通职业技术学院河北石家庄０５００００）
摘要：阻碍我国城乡一体化协调发展的因素如公共资源分配差异大、要素市场梗阻等仍然影响着城乡对接和融合。因 此，推进城乡一体化，统筹城乡经济协调发展，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，是从根本上协调城乡关 系的政策保障，是全面建设小康社会的重大措施，也是全面贯彻落实科学发展观的现实体现。 关键词：城乡一体化发展城乡差距协调发展和谐社会运行机制 作者简介：林巍（１９８１一），男，河北保定人，河北大学学科建设与学位管理处，助教。 中图分类号：Ｆ２９０ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００５—６３７８（２００８）０４—００６１—０４ 收稿日期：２００７—１ｏ＿１６
党的十七大报告明确提出，进入新世纪新阶段，人民 生活总体上达Ｎｄ，康水平，同时收入分配差距拉大趋势还 未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量， 统筹兼顾各方面利益难度加大；协调发展取得显著成绩， 同时农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小 城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨。 城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破 相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组 合，促使城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，从而 使城市和乡村融为一体。以统筹城乡经济社会发展重新理 解和审视城乡一体化的内涵，意味着统筹城乡经济社会发 展就是指把城市和农村经济和社会发展作为整体来统一 规划，通盘考虑；把城市和农村存在的问题及其相互因果 关系综合考虑统筹解决。在制定国民经济发展规划、确定 国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，统筹城乡 协调发展，摒弃城乡两策或重城抑乡，或片面强调农村优 先发展思路，树立城乡一盘棋的总体思想，发挥城市辐射 带动优势和城乡关联优势，打通城乡，使资源共享实现双 赢。换句话说就是要构建农村和城市相互联系、相互依赖、 相互补充、相互促进的可持续的经济社会发展模式。
