借鉴开发权交易(TDR)推行用地指标交易的理论评述与展望

湖北社会科学２０１１年第７期　借鉴开发权交易（ＴＤＲ）推行用地指标交易的　理论评述与展望　韩纪江　，任柏强　（１．武汉大学经济发展研究中心，湖北武汉４３００７２；２．温州大学商学院，浙江温州３２５０３５）　摘要：通过文献比较和理论分析探讨土地开发权交易（ＴＤＲ）对于中国用地指标交易的借鉴意义。关欧等发达国　家往往遵循市场经济理念，现有文献都重视市场效率与政府调控之间的取长补短．认为ＴＤＲ是对土地分区规划的　必要补充。国内在该领域的研究文献多集中于对ＴＤＲ的介绍和引进，并止步于现有法律框架的约束．将ＴＤＲ与国　内类似的土地权利、即ｊ｝农建设用地指标相联系的研究还是个空白。国内已经出现零星的类似于ＴＤＲ的用地指标　交易实践，有关用地指标的研究也逐步增多。将国内外的相关研究结合在一起。可以得出结论：中国应借鉴ＴＤＲ构　建非农建设用地指标的交易市场，以实现土地政策的多重目标　关键词：土地；开发权；ＴＤＲ：建设用地指标　中图分类号：Ｆ３０１．２４　文献标识码：Ａ　文章编号：１００３—８４７７（２０１１）０７—００９０—０５　一、引言　人多地少是中国的基本国情，土地资源日益稀缺，应时　刻警惕粮食危机。这一思维模式迫使中国采取并强化了世界　上最为严厉的土地管制制度，包括土地公有制、基本农田保　护制度、土地利用规划、非农建设用地指标（简称用地指标）　的审批制度、土地征用制度、土地的有限（局限于国有土地的　二级市场）交易制度等等。其中，除了农村宅基地和乡村非农　产业用地这两种不能自由交易的情况之外。农地要实现合法　的非农化主要通过土地利用规划和用地指标两种手段。土地　利用规划是一个基于用途管制的先决条件，限制了土地利用　的范围；用地指标是一个分年度发放的具体工具．限制了土　地利用的速度。要从不可交易的集体用地转变为可以交易的　国有土地，用地指标分配这一环节异常关键。有了用地指标，　便有了土地开发的权利，因此用地指标本质上是一种由中央　和地方政府主导的开发权配置。这一配置过程有三个特点：　一是超前性，往往提前一年、甚至多年便已经分配就位或者　预见到其数值；二是固定性，一般情况下不允许转让到异地；　三是稀缺性．往往不能充分满足地方政府的需要。上述三个　特性表明，用地指标的分配无法满足市场流动性的需要．可　能会丧失市场效率　在土地利用规划既定的前提下，对于地方政府而言，用　地指标是一种异常稀缺的资源。一般地，用地指标越多，越容　易招商引资和干出政绩。用地指标就是财富之源．尽管各地　的用地需求强度不一、土地经济效益差别很大．但对用地指　标的渴求程度却都一样强烈，这使得用地指标的分配特别敏　感，不得不屈从于政治方面的考虑。每年采取计划分配方式　下达用地指标，较多地考虑到区际政治平衡和经济发展初始　权利上的公正。这一制度安排在一定程度上起到了区域平衡　发展与保护耕地之功效，但却以牺牲土地利用效率为代价。　以《中国国土资源年鉴２００９｝的数据为例，２００８年全国国有　土地的平均转让价格为４１．２万元／亩，该数据在东南沿海地　区为平均５１．１万元／亩，在中西部内陆地区为平均２９．３万元／　亩。（本项分析统计时，东南沿海地区包括辽宁、河北、北京、　天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西、海南等１２个　省市，其它为中西部内陆地区，港澳台数据缺失）。２００８年，　全国共审批建设用地５９８．２万亩，其中，东南沿海地区２６３．７　作者简介：韩纪江（１９６９一），男，武汉大学经济发展研究中心博士生，温州大学商学院副教授。任柏强（１９５３一），男，温州　大学商学院研究员，副校长。　基金项目：教育部人文社科项目“基于城市化进程的土地价格与征用补偿研究”的成果。项目编号：０６ＪＡ７９００８４；温州市　科技计划项目“基于空间数据库系统的温州市建设用地保障研究”的研究成果。项目编号：２００９Ｓ０６１５　・９０・

　万亩，中西部内陆地区３３４．５万亩。　啡”－若中西部内陆地区　的农用地审批转移到东南沿海地区，并达到全国的平均土地　转让价格，则每亩将升值１０万多元，静态分析全部合计升　值将达到３９８０亿元。这是当前全国土地平衡利用模式所产　生的静态损失。按照目前粮食价格匡算，可以换取现有粮食　总产出的１／３。因此，目前土地利用模式下，确保粮食安全的　潜在代价是巨大的。而且，在现有土地利用模式下，对于数　目惊人的土地违法行为（最近几年，全国年均１０多万件）无　能为力。昭示出千篇一律的政策因缺乏适用性而遭到广泛　抵制。ｍ　“姊　土地作为稀缺资源的价值日渐提高。这势必要求对其进　行更为高效的利用。扭转上述局面，应该充分利用市场的力　量。可以借鉴在美欧等国已经非常成熟的土地开发权交易的　做法来提高土地利用的效率与公平，通过构建用地指标交易　市场，在全国范围内实现土地利用的帕累托改进。　二、构建用地指标交易市场的必要性　《国家粮食安全中长期规划纲要》提出：今后随着工业　化、城镇化发展，一方面，人口增加和人民生活水平提高，粮　食消费需求将呈刚性增长；另一方面，耕地减少、水资源短　缺、气候变化等，对粮食生产发展的约束日益突出，粮食供需　将长期处于紧平衡状态，保障粮食安全面临严峻挑战。从这　一提法里。我们可以看出，耕地资源短缺是保障粮食安全问　题的一个硬约束。《纲要》强调，保障国家粮食安全要构建符　合我国国情的粮食安全保障体系，有两个要求。一是立足于　“基本靠国内”保障粮食供给，我国粮食自给率要稳定在　９５％以上。二是完善粮食流通体系，保持粮食供求总量基本　平衡和主要品种结构平衡。前者要求保障一定的耕地面积，　后者要求建立立足于全国范围的粮食大市场。两者的统一性　在于，只要市场交易是顺畅的，便可以把粮食种植集中在具　有比较优势区域的土地上，以实现粮食产业的规模经济。据　此，可以实施集中保护耕地、改善农业基础设施、推进农业科　技进步、高效实施惠农政策等措施。　实现这一转变，应寻求市场化交易途径来纠正或替代实　行了多年的“粮食省长负责制”。之所以要改变现行的“粮食　省长负责制”，是因为该制度作为一个政治制度干预经济主　体行为的模式，承继了低效率的计划传统。省长负责制的目　的是通过行政手段、把中央政府所承担的粮食安全责任下　移，通过区域平衡来保证全国的平衡，曾对解决我国粮食短　缺问题做出过贡献，但存在着难以克服的理论悖论、实践问　题和政策危机。　有学者认为，“粮食省长负责制”的耕地　总量平衡政策不可取，如果一定要保持耕地总量平衡．势必　要以破坏生态为代价，加剧自然灾害而致使粮食减产。Ｈ由于　区域之间的耕地保护补偿机制尚未建立。耕地保护收益的输　出地与受益地的发展差距日益加大，导致输出地的耕地建设　乏力，不愿意保护耕地，甚至破坏耕地的生产环境。ｌＹ，／ｏｕ８８３－１１８￣－／　造成当前耕地保护困境的直接原因是中央政府对地方政府　保护耕地的激励与分权体制下发展地方经济的激励不相　容。Ｉ６￣－８）　改革开放以来．制度变迁促进了粮食等农产品产量的　迅速提高。随着城市化进程的加快，可资利用的农地资源愈　发稀缺，粮食安全问题时刻未敢轻易放松，并上升、强化至　“粮食省长负责制”的高度。以此为核心形成了土地利用规　划、基本农田保护、建设用地指标分配等一系列固化了的制　度安排，成为保障当前粮食安全的基石，但却阻断了进一步　的制度创新，难以应对耕地资源锐减的挑战。我国耕地面积　已经接近ｌ８亿亩红线，而且几乎每年减少１０００万亩。目前　来看，我国的粮食自给率保持在９５％以上，国内粮食供求平　衡。但基础性因素不容乐观，未来的粮食安全缺乏应有的保　障。ｍ　。呻未来１０年，中国人均粮食占有量保持在３７６公斤　（加减２公斤），仅仅稍高于当前的３６５—３７０公斤的基本粮食　安全水平。　耕地资源减少的直接原因是代表经济发展的城市化进　程在加快。城市化本应能够集约利用日渐稀缺的土地资源，　有助于解决土地利用矛盾，但理论与现实情况很不一致，映　入眼帘的是城市化对于土地、尤其是耕地的疯狂吞噬。［９］（ｐ５１－５￣）　一方面。原有农民进城后会占用生产和生活用地。但其在农　村原来占用的非生产用地，如宅基地、交通道路用地、休闲用　地等并没有相应地减少。更为重要的方面，是各地纷纷把城　市化和土地经营作为一个重要的区域发展战略。由于城市化　的界限不明确，各地都在最大限度地抢占土地资源。有鉴于　此．国家制定了土地利用规划，通过分配用地指标等方式来　约束地方政府对于土地的强烈占用冲动。这一政策基础延续　了计划经济体制，难以适应市场需求的急剧变化，导致土地　粗放利用，效率低下，无法满足当前转变经济发展方式的发　展理念的要求。　城市化是一种典型的区域性不平衡发展，尤其是在土地　的非农利用方面。城市化表现为较多的人口（及资本、资源等　要素）在较小面积土地上的聚集，是人口对于土地的不平衡　利用。但是，由于人口的流动性要大大高于土地的流动性，以　经济利益最大化为根本原则的市场供求变动领先于旧有制　度约束，城市化进程中人口聚集与土地转化存在非同步性。　导致经济社会发展的不和谐。总体来看，在经济发展较快地　区、主要是东南沿海经济发达地区和中西部大城市区域。用　地指标紧张，地价较高，不断高涨的地价制约着经济增长。一　些地区几乎无后备土地可用，土地的瓶颈制约因素明显，违　法用地的冲动呈现普遍性。在经济发展稍慢地区，用地指标　宽松，地价较低，土地利用的转变往往超前于人口的聚集，经　济粗放扩张，占用了较多的耕地资源。上述两种截然不同的　土地利用状况都导致土地非农化的速度加快．但土地利用效　率不高。同时，粮食安全问题也变得严重起来，因为即使在　“粮食省长负责制”制度框架下能够保持耕地总面积的稳定．　最先进入非农化的土地多是城市郊区相对肥沃的耕地资源．　・９１・

　耕地的肥沃程度和农业产出潜力会不可避免地呈现下降趋　势。　三、土地开发权交易（ＴＤＲ）的研究脉络　美欧等国在ＴＤＲ领域的研究着重考虑效率与公平的兼　顾。美欧等地的研究文献从不同的视角广泛探讨了ＴＤＲ对　于保护耕地资源、提高效率和促进社会公平等方面的积极　作用，基本都是对土地分区利用规划的缺陷的弥补。对于土　地需求的激烈竞争把保护私人农地和未开发空地摆上重要议　程，ＴＤＲ之所以会成为流行全美的土地利用工具，是因为其　能以极小成本获得巨大的土地保护收益，尤其是当保护土地　的公共舆论与政府削减支出的努力同时高涨时。［１０］（ｐ１３３—１４２）：　［１ｌ　㈨　）与ＴＤＲ类似，政府购买开发权（ＰＤＲ，ｐｕｒｃｈａｓｅ　ｏｆ　ｄｅ—　ｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｒｉｇｈｔｓ）不但可以促进城市内部发展，还能限制城　区的蔓延以保留农场、森林和牧场。［１２１（９￣９－２４３）＿些研究重点　探讨了利用ＴＤＲ项目实现社会公平，但他们认为实施ＴＤＲ　项目的出发点和归宿都是保护耕地资源，促进社会公平只　是一个中间目标：因为只有保障了社会公平，才能真正做到　保护耕地。其具体思路是：土地分区规划一般是以效率优先　而展开，会造成社会分配的不公平，即“暴利一暴损困境”。　那些没有被分区开发的地主，因不能开发其所有权而遭遇　暴损。便具有强大的经济动机去改变规划和阻碍公共土地　利用计划，政府不得不屈从这种政治压力，从而导致土地区　划控制变得无效率。如果实行ＴＤＲ，便可以避免这种被动　局面。Ｉｌ３１（ｐ５４９—５５７）；ｌｌ４１Ｌ，￣－ｓ６—２６６）如果未来的土地利用具有很高的变　数，土地利用规划对于限制增长的作用要大于保护农地的　作用。［ＩＳｌ（ｐ２２３—２３３）但如果土地利用规划非常灵活，则会不可避　免地引起讨价还价。从而带来土地市场上盛行的寻租行为。　解决这一矛盾．利用土地开发权交易可以消除供给约束，使　土地开发适应市场需求，这体现了自由裁量和制度规定之　间的均衡。［１６Ｄ　１２６７）　赋予土地一定比例的开发权．有助于促进社会公平；允　许土地权利所有人通过买卖这种开发权而实现福利最大化，　有助于提高经济效率。大量文献基于对公平与效率的权衡而　展开，并集中分析了如何提高ＴＤＲ项目的效率。一个成功的　ＴＤＲ项目需要依赖于各不相同的前提条件，只有因地制宜　才能提高效率。在ＴＤＲ项目的制度设计中，轻微误差便会引　起土地利用效率的极大差异。［　一　ＤＲ项目能否成功，需　要充分考虑到ＴＤＲ与ＰＤＲ项目是否同时开发、开发背景研　究、ＴＤＲ银行的建立、ＴＤＲ项目的启动者、开发需求类型等　因素。１１８］（ｐ３７８－－３８７）　国内的ＴＤＲ研究多在引进国外研究与实践的基础上，　分析耕地和农民土地权益的保护。国内对于ＴＤＲ的研究最　早肇始于台湾，如台湾学者杨重信、林瑞益认为，分区管制可　以提高经济效率。但因各地所允许之经济活动及其强度不同　而造成各地间地主利益分配的不公平，高强度发展商业区的　地主可获得暴利，低强度发展保护区的地主利益被剥夺，建　・９２・　立ＴＤＲ市场可避免上述缺陷，兼收效率与公平。［１９１（ｐ２　锄国内　大陆学者对此也大多给予充分肯定，如沈守愚认为，设立　农地发展权制度非常重要，是严格有效保护耕地、统一协　调全国土地利用与保护、保护农民利益、理顺产权关系的　需要。　９）一些学者从法律产权方面分析了为什么中国没　有赋予土地以开发权，认为法律对农村土地使用权的非农化　流转不支持造成农村土地发展权的压抑。目的是争夺土地收　益。　】（ｐ　㈣一些学者认为对改变土地使用性质行为进行法律　上的规制，以及通过立法规范改变土地使用性质所产生的经　济利益分配和权利归属，就产生了土地发展权制度：征收农　民集体土地补偿费不包括土地发展权的对价．农民失地时，　失去了土地发展权带来的巨大经济利益。［２２１：［２３１（ｏ“　１２３）国内现　有研究多强调建立土地开发权的必要性．认为农地保护是一　项低效、高机会成本的行为．应利用可转移发展权和土地产　权来提高效率，降低成本。［．７．４１（ｐ￣－２５）国内大量涉及到开发权的文　献剑指征地问题，认为“涨价归公”思想和非公共利益性质的　征地行为对农民土地发展权造成侵害。［２５］（ｐ６６￣７－）土地开发权转　移制度提供了一个基于市场机制的独特政策工具，有助于更　正地方官员的利益驱动扭曲和耕地保护。［２￣６］（ｐ７４－－８０）　美欧等发达国家推崇ＴＤＲ的根本原因是尊重社会全体　成员的公平性，尊重所有土地在非农建设开发方面的公平　性，主张采用市场化的交易，并通过税收和转移支付进一步　提高公平性。这些发达国家相对健全的市场机制、低廉的行　政成本、良好的纳税环境和英美法系的财产权利结构等都有　助于这样做。遵循市场化主线，现有美欧等国的研究目标是　兼得公平与效率，在此基础之上才能真正做到保护耕地和生　态用地。ＴＤＲ理论的上述应用条件在当前的中国大陆并不　存在．现有土地制度安排在既定“粮食省长负责制”下具有很　强的刚性，在具体政策设计方面很难有所突破，因此现有研　究多局限于表面，以呼吁ＴＤＲ的重要性居多，未能深入下　去。　四、推进用地指标交易的研究述评　国内已有一些类似于ＴＤＲ的用地指标交易实践，如改　革开放初期，山东省济阳县孙耿镇采取过“地滚地”开发权转　让模式；香港有“换地权益书”做法，海南省自１９９９年借鉴实　行“换地权益书”政策；［２７１（ｐ　９－２２）温州向衢州购买过用地指标：　重庆的地票交易等等。　（ｐ２４　此外．还有实施主体功能区规　划，优先发展区向限制发展区支付生态补偿，如重庆、成都　“城乡统筹试验区”和武汉城市圈、长株潭“两型社会试验　区”，实施区内土地统筹利用等。　用地指标的分配数额对于城市化进程和经济增长特别　关键，各地都在最大限度地抢占土地非农化指标。有鉴于此，　国家制定、并要求地方政府制定土地利用总体规划，对用地　指标进行指令性分配，试图以此来约束地方政府对于土地的　强烈占用冲动。此时，用地指标分配科学与否非常重要。用地