当代美国大都市区交通拥堵的治理措施

·城市史研究·当代美国大都市区交通拥堵的治理措施孙群郎内容提要20世纪70年代以来，交通拥堵已经成为美国大都市区最严重的社会问题之一，因而受到各级政府和社会各界越来越多的关注。

为了解决交通拥堵及其产生的社会危害，美国各级政府、民间团体和私人企业等采取了一系列措施，比如扩建公路、发展公共交通、推行共同乘车计划、建立高密度混合开发且公交友好的社区等。

然而实施这些措施并没有有效地缓解交通拥堵问题，其根本症结在于汽车、公路和城市低密度蔓延这三者间的互动关系没有得到根本的改善。

关键词美国大都市区交通拥堵治理措施效果交通拥堵已经成为当代美国大都市区最严重的社会问题之一，1982—1991年美国50个主要的大都市区中有47个交通状况恶化。

①1989年，美国审计总署向参议院交通委员会提交的一份研究报告中指出，在对2万人的调查中，80%的人认为交通拥堵是他们所在社区的主要问题。

②1999年5月，美国市长会议对93个中心城市和66个郊区的官员进行的调查显示，91%的郊区官员认为“减轻街道和公路上的交通拥堵”是最严重的挑战。

③交通拥堵给美国社会造成了一系列严重的经济、社会和环境问题，比如空气污染、能源浪费、人员伤亡、经济损失等。

美国大都市区交通拥堵的原因深深地植根于大都市区的空间结构之中，比如郊区的低密度蔓延，住宅和就业的失衡，社区土地利用模式的单一性，郊区社区的空间设计和道路系统等。

就此笔者已有另文撰述。

④本文仅就美国各级政府、民间团体和私人企业等为了解决交通拥堵而采取的各种措施进行剖析。

①②③④本文是教育部人文社会科学研究规划基金项目“美国城市郊区化的危害及其困境”（08JA770005）的阶段性成果。

美国住宅与城市发展部：《1999年城市状况———第三次年度报告》（U．S．Department of Housing and Urban Development，The State of the Cities，1999：Third Annual Report），华盛顿哥伦比亚特区1999年6月，第21页。

梅尼·科斯洛斯基等：《通勤的压力———原因、影响和对策》（Meni Koslowsky，et al，Commuting Stress：Causes，Effects，and Meth-ods of Coping），纽约：普利南出版社1995年版，第18页。

美国住宅与城市发展部：《1999年城市状况》，第19页。

孙群郎：《当代美国大都市区的空间结构特征与交通困境》，《世界历史》2009年第5期。

世界历史2011年第3期一、扩建公路美国各级政府为了克服交通拥堵问题而采取的第一个措施，也是最简单最直接的措施，就是建筑更多的公路和立交桥，从而缓解交通拥挤。

实践证明，这种方法不仅不能从根本上解决大都市区的交通拥挤问题，反而引发了更大的车流，导致更严重的交通拥堵。

事实上，从20世纪初期开始，美国各级政府就在不断地扩建公路。

1950年，美国城市地区的公路为32．3万英里，1970年为56．1万英里，增长率为73．7%；到2000年又增长到85．9万英里，比1970年增长了53．1%①。

确实，在那些新建和拓宽公路的城市地区，交通拥堵的程度确实有所降低，然而好景不长，这些新拓出的路面很快就会重新被汹涌的车流所淹没，大都市区的交通拥堵现象不但没有缓解，反而越来越恶化，到70年代以后还大有向郊区延伸之势。

许多学者对这一奇怪现象进行了分析。

比如吉姆·莫特瓦利（Jim Motavalli）就指出，用扩建公路的办法来缓解交通拥堵在短期内也许会奏效，但从长远来说效果不佳，因为公路的扩建和交通条件的改善，将会导致公路沿线郊区居民区和就业机构的增加，从而增加交通流量。

同时，公路的改进也会诱使人们购买和使用汽车，他们马上就会占据新建公路的20%—50%②。

另据加州大学伯克利分校对该州30个县的研究，在1973—1990年，道路的承载量每增加10%，4年之内交通流量将再增加9%。

这种交通流量被称为“诱发的交通流量”（induced traffic）③。

这里存在一个悖论。

美国的交通拥堵是由于修建了太多的公路，导致了大都市区的低密度蔓延，从而诱发了太多的车流，造成交通拥堵。

现在又利用扩建公路的办法来解决交通拥堵问题，必然会导致大都市区的进一步蔓延，引来更大的车流，造成更严重的交通拥堵。

此外，建造更多的公路还会产生一系列其他方面的危害，比如：导致花费巨额开支和资源浪费；占用更多的土地，造成更严重的空气污染；分割野生动物的栖息地，造成生态环境的严重破坏；引起公共交通的衰落；在城市建成区还要拆除大批的居民住宅，破坏邻里社区的社会结构，破坏社会的稳定与和谐。

正是由于上述原因，自20世纪50年代以来，美国许多大城市的居民掀起了“反抗公路”（freeway revolt）运动，对修建和扩建公路的政策加以抵制。

1958年，旧金山制订了一个穿越市区的公路计划，该计划需要拆除某些居民区，于是人们发起了“反抗公路”运动，结果原计划修建的10条公路中有7条被取消。

其中正在修建之中的“恩巴卡德洛快车道”（Embarcadero Freeway）由于这一运动而一直未能竣工，直到1989年旧金山大地震将该公路完全破坏，该公路才最后被完全拆除。

④42①②③④美国商业部人口普查局：《美国统计摘要———1976年》（U．S．Department of Commerce，U．S．Census Bureau，Statistical Ab-stracts of the United States：1976），华盛顿哥伦比亚特区1976年版，第586页；美国商业部人口普查局：《美国统计摘要———2002年》（U．S．Department of Commerce，U．S．Census Bureau，Statistical Abstracts of the United States：2002），华盛顿哥伦比亚特区2001年版，第669页。

其中百分比为笔者计算所得。

吉姆·莫特瓦利：《突破困境———走向可行的交通》（Jim Motavalli，Breaking Gridlock：Moving toward Transportation That Works），旧金山：塞拉俱乐部图书出版社2001年版，第35页。

安德烈斯·杜安尼等：《郊区化的国家———蔓延的兴起与美国梦的衰微》（Andres Duany，et al，Suburban Nation：The Rise of Sprawl and the Decline of the American Dream），纽约：北点出版社2000年版，第89页。

奥利弗·吉勒姆：《漫无边际之城———城市蔓延争论问题入门》（Oliver Gillham，The Limitless City：A Primer on the Urban Sprawl Debate），华盛顿哥伦比亚特区：海岛出版社2002年版，第48—49页。

当代美国大都市区交通拥堵的治理措施20世纪70年代初期，纽约曼哈顿的规划师们沿哈德逊河设计了一条“西侧公路”（Westway）。

1974年，纽约市民在国会议员休·凯里（Hugh Carey）、埃德·科克（Ed Koch）的领导下，人们对该公路计划进行了抵制。

该公路的环境评估认为，“西侧公路”将毁坏哈得逊河岸的椴树植被，因而有关官员拒绝签发建筑许可证。

该计划最后于1985年被永久性地取消，该计划的170亿美元的建筑拨款被转移到公共交通的建设中。

①全国许多大城市都出现了“反抗公路”的运动，比如芝加哥、巴尔的摩、费城、新奥尔良、波士顿等都发生了公路计划被取消的现象。

因此，修建更多的公路，不仅从实际效果来看是一种饮鸩止渴的短期措施，而且从政治上来看也越来越不具有现实性。

也许正是基于这些原因，德克萨斯交通研究院在《2001年交通报告中》（2001Mobility Report）中得出结论，“分析表明，仅仅用修建公路的办法，甚至连维持通常的交通拥堵水平似乎都是不可能的。

”“由于出现新的开发，或者说由于新的交通设施的修建而导致了新的开发，交通拥堵也许会随着时间的推移而有所加强。

”该报告的作者之一蒂姆·洛马克斯（Tim Lomax）于2001年3月在国会作证时说：“对于大多数大城市而言，要满足它们的交通需求，仅仅建造更多的道路是很难做到的。

这部分是由于资金问题———要减少交通拥堵，大城市的交通开支将成倍增加。

同时，这也是一个交通方案能否获得公众支持的问题。

……公共交通的改进，更好的运营，调节工作时间，电子通勤，以及一系列其他有效的操作等……才是总体解决办法中绝对关键的要素。

”②可见，要解决美国城市的交通拥堵问题，仅仅修建更多的公路是不够的，美国人必须另寻出路。

二、发展公共交通发展公共交通是美国各级政府解决交通拥堵问题的一个好方法，因为公共交通比私人汽车载客量大得多，可以大大减少汽车流量。

当代美国的城市公共交通主要包括公共汽车和轨道交通。

但是，由于美国城市郊区的低密度蔓延性特点，公共交通的成本太高且利润太低，公共交通的运营很难维持。

更为重要的是，美国人热爱自由，注重隐私，崇尚消费，追求地位，人们不愿意乘坐公共交通。

因此，公共交通至今在美国交通系统中发挥的作用不大。

在汽车和公路交通兴起以前，有轨电车作为主要的公共交通手段曾经兴盛一时，但由于各个城市电车公司的经营不善、政府政策的不利影响、私人汽车的激烈竞争等，有轨电车从20世纪20年代开始走向衰落。

二战以后，许多城市的有轨电车道纷纷被拆除，私人汽车成为美国人主要的出行手段。

然而，私人汽车给美国的经济、社会和环境造成了诸多危害，尤其是交通拥堵。

因此，从20世纪60年代开始，联邦政府的交通政策开始向公共交通倾斜。

1961年国会通过的《住宅与城市发展法》首次对地方政府的公共交通进行资助。

1964年，国会制定了第一个主要的公共交通法规《城市公共交通法》，授权联邦政府对地方政府的公共交通进行援助，联邦援助占地方公共交通固定资产投资的2/3③。

1970年的52①②③吉姆·莫特瓦利：《突破困境———走向可行的交通》，第90页。

奥利弗·吉勒姆：《漫无边际之城》，第96—97页。

美国审计总署：《20年来联邦政府对大众交通的援助———大众交通发生了怎样的变化？》（U．S．General Accounting Office，20 Years of Federal Mass Transit Assistance：How Has Mass Transit Changed？），华盛顿，1985年9月18日，第1—3页。