政府执行力与政策网络的运行机制
王春福
内容提要:提升政府执行力是保证政令畅通,使政策能够得到有效贯彻执行的前提条件,也是提高政策有效性的根本保证。从政策网络视角解析政府执行力问题,寻找提升政府执行力的有效途径还是一个新的课题。政策网络的运行机制同政府执行力密切相关。完善政策网络的协同机制、学习机制和妥协机制,进而提高政策网络的协同层次是提升政府执行力的重要途径。
关键词:政府执行力;政策网络;运行机制
2006年, 执行力 概念第一次写进了政府工作报告,标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理的视野。2007年政府工作报告再次强调要提高政府的执行力。党的十七大报告在谈到行政管理体制改革时,提出通过行政管理体制改革,形成 权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。 执行顺畅 当然离不开政府的执行力。这也表明,执行力已成为各级政府当前和今后一个时期迫切需要加强和提高的重要课题。从政策网络的视角研究政府执行力问题,可以为提升政府执行力提供新的思路。
一、政策网络的内涵及其理论的由来
政策网络可以看作是政策过程中相互依赖的各行动者之间不同互动关系的总称。20世纪70年代以来,政策研究超越了 阶段论 对政策运行过程的解构,使政策网络成为一种新的分析范式。由于政策网络作为一种政策分析范式更接近实际的政策过程,其理论和方法逐渐成为政治学和政策分析领域的主流话语。
由于政策网络理论还是一种新的政策理论,也由于不同的学者研究问题的视角不同,以及西方各国实际政策运作过程的差异,目前,还没有形成对政策网络比较一致的定义。在西方学者中有一定代表性的界定,就是把政策网络看作是: 由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体。 还可以从对政策网络基本特征的描述上,对政策网络作进一步的理解。根据西方学者的研究,由各行动者结成的政策网络一般认为具有:政策行动者的多元性、互依性、自主性、平等性、流动性和人际关系复杂性等特点。也就是说在政策网络中,参与政策活动的行动者来自政府、企业和社会等不同领域和不同阶层,他们之间是相互依赖的,彼此又具有独立的自主性,各行动者在政策网络中地位是平等的。随着政策网络的运行各行动者处于流动的
转引自朱亚鹏: 公共政策研究的政策网络分析视角 , 中山大学学报 (社会科学版),2006年第1期。
政府执行力与政策网络的运行机制
状态,由于构成主体的多元性和纵横交错的网络关系导致了政策网络中人际关系的复杂性。政策运行过程实际上就是不同行动者在政策网络中复杂互动的结果。在政策运行过程中各行动者之所以会结成政策网络,从根本上来说是利益使然。具体说来主要出于以下的需要:即利益结盟的需要、交换资源的需要、交流信息的需要、追逐权力的需要和协调行动的需要。结成一定的网络可以在网络的互动中实现各自的利益。
最先把网络分析方法应用到社会科学研究中的是社会学家。他们认为,所谓社会网络就是联结网络结构中行动者的一系列社会联系和社会关系。运用网络理论可以从网络规模、关系强度、网络密度、关系内容等方面,对行动者的社会行为进行分析和解释。社会网络理论为解释个体行为提供了一个中观的基础。这一研究引起了政治学家尤其是政策分析学者的重视和关注。如同社会网络的概念一样,由于公共政策本质是公民与各种组织互动的产物,引入网络分析的方法可以真实地认识到政策过程中的现实图景,避免政治学和政策分析在规范理论和经验分析之间摇摆不定的局面,从而建立起两者有效沟通的桥梁 。组织社会学关于组织间关系的理论和政治学关于子系统和政治社群的理论,共同构成了政策网络分析的理论来源。
政策网络理论也是在克服传统多元主义缺陷的基础上形成的。传统多元主义在政府和利益集团的关系上更关注利益集团的作用,把政策运作过程看作是不同利益集团互相争斗、彼此妥协,从而达成利益均衡的过程。在这个过程中政府虽然也有自身的利益,但更多地是扮演仲裁人的角色。在政策运作过程中,不仅各利益集团的地位是平等的,所拥有的资源是均衡的,因而发挥着同样的作用,政府同利益集团也发挥同样的作用。传统多元主义的局限性是显而易见的。各利益集团在政策运行过程中地位不可能是完全平等的,政府的作用要比利益集团的作用更为关键。随着社会的发展,人类面临的社会问题越来越多,越来越复杂。要解决这些问题,在政策运行过程中,不可避免地要涉及许多国际组织、各国政府、不同的政府部门、公营机构、社会团体和私人部门。在多主体、多组织直接或者间接参与或者影响政策运行过程的背景下,他们之间形成的关系是非常复杂的。用多元主义已经无法解释复杂的政治过程,政治学和政策分析需要新的理论框架和分析工具。政策网络理论就是将网络理论引入政治学与政策分析,而形成一种分析政府机构同私人部门、社会团体、公营机构,乃至国际组织之间复杂关系的新视角。可以用来分析多元主义无法分析的复杂的网络结构。
尽管政策网络理论还不很成熟,然而,政策网络作为一种新的政策分析范式已经获得公认。由于它关注的是中观视角,企图在宏观制度研究和微观行为研究之间架起一座桥梁。大多数政治学和政策分析学者,都把它看作是宏观制度研究和微观行为研究之间的第三条研究路径。
二、政府执行力研究的政策网络视角
要从政策网络视角研究政府执行力问题,有必要对以往关于执行为题的研究作一个简要的回顾。自西方艾伦 维达夫斯基和杰弗里 普瑞斯曼发起执行运动以来,对执行问题研究的发展经历了三个阶段,同时也形成了不同的研究视角。一是自上而下的研究视角,从宏观制度视角展开研究,关注的焦点是政策的制定者,认为执行中起关键作用的是权威性的指挥链条。并先后提出了执行的过程模型、系统模型和综合模型。二是自下而上的研究视角,从微观的行为视角展
参见任勇: 多元主义、法团主义、网络主义:政策过程研究中的三个理论范式 , 哈尔滨市委党校学报 ,2007年第1期。
开研究,以组织中的个人为中心,关注的焦点是基层执行者,认为执行者的承诺和技巧是影响执行的关键因素。以对街头官僚的研究、追溯性筹划研究和执行结构研究为主要代表。三是综合研究视角,试图综合前两个阶段,具有研究方法和理论工具的多样性的特征。主张建立动态的执行图景,运用混合的方法建立一个整合模式来研究复杂的多层次和多变量的执行问题。执行研究进入了一个综合、多元的时代,涌现了众多有代表性的理论、模型和途径,主要有组织间模型、府际关系模型、变迁和学习模型、不明冲突模型和综合途径等。
政策网络分析范式为研究政府执行力问题提供了新的视角。从政策网络视角研究执行问题,目前还刚刚起步,还没有建立起系统的分析框架,而且多以英、美等西方国家的体制为背景。在我国的政治与行政体制下,从政策网络视角研究政府执行力问题,还是一个新的课题。
政策网络从新的视角展现了政策运行的过程和状态。米切尔 黑尧认为,政策网络作为 政府与其他利益相关者之间建立的制度化的互动模式,他们针对和围绕共同关心的议题进行对话和协商,使得参与者的政策偏好或政策诉求得到重视,以便增加彼此的政策利益。 罗兹认为: 政府不同分支机构和不同部门之间的相互关系,以及政府与其他社会组织之间的互动关系构成了政策网络,这个网络有助于政策的形成与发展。 政策网络理论主张,政策过程发生于众多主体所形成的网络之中。构成政策网络的不同主体都拥有一定的资源,他们为实现自身利益,在政策网络中相互影响、相互作用,构成了政策网络的运行机制。政策网络运行的实质是政府同其他利益相关者的互动。
政策网络作为一种新的分析框架,主要是用于分析政策运行过程中,通过拥有可以交换资源的利益相关者之间的互动关系,形成政策和实现政策的内在机制。无论在什么样的制度和体制下,由权力机关和执政党构成的权力结构、由各级政府和政府的各个部门构成的政府结构、由市场主体构成的私人结构和由民间组织构成的社会结构是构成政策网络的基本要素。这使得政策网络呈现出多元主体的错综复杂的关系。多元主体在政策运行过程中的互动从一定意义上来说是一种复合博弈。分析政策网络的运行机制及其对政府执行力的影响,可以从解读政策网络的各构成要素之间的权力关系、利益关系、资源关系入手。政策网络的功能是通过平衡权力、协调利益、交换资源等形式表现出来的。政策网络作为政策运行的载体,它规定了政策过程的运作方式。 政策网络和政策共同体在从议程确立、决策直到政策执行的整个过程中,都是以一种相对整合的方式运行的 。这就不能把政策制定和政策执行割裂开来,只能从政策执行的环节出发来分析政府的执行力问题。必须从政策网络运行的全过程来把握政府的执行力问题。
政策网络形成的基础是社会问题。当一个社会问题进入政策制定系统议事日程的时候,社会问题就转化为政策问题。当某一政策问题成为政策制定系统关注的对象时,其利益相关者就会聚集起来,在相互作用中形成政策网络。当然,并不是所有的利益相关者都能够进入政策网络,只有那些掌握可以用来交换资源的利益相关者才能够进入,这就使得政策网络成为一个有限开放的网络。手中不掌握或掌握很少的可以用来交换的资源的利益相关者,往往被排除在政策网络之外。政策网络无非是用来分配资源,以满足各构成要素利益要求的载体。政府执行力从一定意义上来看,就是在政策网络中形成的,也是在政策网络中提升和实现的。
政治学研究 2008年第3期
米切尔 黑尧: 现代国家的政策过程 ,第56页,中国青年出版社,2004年版。
转引自迈克尔 豪特力等: 公共政策研究 政策循环与政策子系统 ,第220页,生活 读书 新知三联书店,2006年版。
米切尔 黑尧: 现代国家的政策过程 ,第69页,中国青年出版社,2004年版。
