矿区环境保护监管法律制度研究

矿区环境保护监管法律制度研究张晶󰀁西安建筑科技大学环境与资源保护法学专业󰀂 矿区环境保护监管法律制度概述!∀多年来,我国已初步建立了从中央到地方四级环境和资源保护管理体系,但严竣的环境形势表明我们的制度建设和法治效率还远远不能适应可持续发展的现实要求,普遍存在制度虚设和有法不依的情况。良好的法律制度只是环境治理的前提,但我国大量环境问题与地方、部门政府行为有非常密切的利益关系#有的地方、部门的保护主义精于与环境与资源保护法规捉迷藏,掩护环境违法的事情时有发生,而环保部门却经常是行政权力中的最“弱”者这是我国矿区生态环境破坏趋势未能得到有效控制、局部反而恶化的一个主要原因。我国《矿产资源法》的立法宗旨就是为了保障矿产资源的合理利用和良好的矿区生态环境,同时对矿产企业的日常生产活动进行监督管理。不过总体上,监督管理制度仍是粗线型的,有待今后立法进行细化和完善。!矿区环境保护监管法律制度的主要问题在目前矿区具体环境保护监督管理实践中,存在的问题主要有以下几种∃第一、矿区环境保护行政管理政出多门,不分主次,各部门之间在权力配里上互相纠缠。绝大多数省󰀁市、区󰀂的省级以下地矿行政管理是“块块”管理。例如在陕西,省级地矿主管部门对市地级地矿主管部门实行的是“条块结合,以条条为主”的双重领导和管理,市地级对县级地矿主管部门只是业务领导,其他由县级人民政府对其直接领导和管理。这样的管理体制会引发地方保护主义,既不利于地矿主管部门严格执法,又不利于矿产资源补偿费的征收和入库管理,更不利于矿区生态环境的保护。第二、许多矿区环境管理内容遗漏、职责空缺例如关于矿产资源开发利用过程中环境防治与恢复问题,由于地矿部门与环保部门争夺主管权至今有关该问题的法律规定都未出台。我国目前矿区环境管理的内容附属于矿产资源的管理中,一方面强调国家行政管理的广度,管理面相当广泛%另一方面在管理的手段上却依然是直接管制为主,最多辅以罚款、吊销许可证等消极强制手段。与国外先进的矿产资源管理手段相比,我国矿区环境管理经济手段不多。此外,实践中一个热点问题就是矿产开采项目建设过程中环境影响评价和地质环境影响评价之间的关系依照目前的行政管理内容尚不能进行准确定位和监督管理,更谈不上把两者结合起来进行集中审批简化行政审批手续。第三、矿区环境管理缺乏社会参与管理手段僵化。!∀∀&年∋月旧开始实施的《环境影响评价法》规定政府机关要对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划,应当在该规划审批前,通过举行论证会、听证会等形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。这是中国公民的“环境权益”首次写入国家法律,它意味着群众有权知道、了解、监督那些关系自身环境的公共决策%它意味着谁不让群众参与公共决策就是违法。存在的问题是,虽然公众参与环境监督的权利在法律上得到肯定,但在“参与”的具体条件、具体方式、具体程序上还缺少明确细致的法律规定。就是说,公众一旦遇到具体的环境问题,不知道如何参与。&国外矿区环境监督检查制度的借鉴美国、澳大利亚、德国、加拿大等国是目前世界上对矿区生态环境监督管理规定最为完善的国家。相关的制度规定如下∃第一、加拿大 ∋∋&年制定“国家环境与经济圆桌会议法”,这是关于协调政府有关部门环境保护职能的一项程序性法律。根据该法的规定,为了协调各个领域、各个地区在可持续发展实践上的做法,加拿大建立了国家环境与经济圆桌会议制度。回桌会议成员经各个部门推荐由内阁决定。圆桌会议成员定期召开会议来讨论环境与资源保护领域的重大问题#圆桌会议可以向联邦政府、各个部门、各个地区就可持续发展领域的所有问题提出建议,在必要的时候还可以组织有关的研究、调查和协调会议联邦政府、各个部门、各个地区有义务对圆桌会议提出的建议予以答复。第二、西澳州政府为加强矿山开采的管理聘用具有矿山开采、环境管理、公司管理经验和法律知识、佳有很好信誉的专家为矿山监察员西澳州聘用了 !个矿山监察官员,其中!个是高级的。对监察员实行集中管理,每一个监察员分管一个矿区,并授予相当的权力。凡分管矿区所发生的所有采矿与政府管理有关的问题,就由该监察员负责。政府的矿产主管部门在对“年度环境执行报告书”审查后就由分管监察员去矿产公司现场抽查。发现矿山环境未治好,当地居民不满的,影响较小,可口头或者信件通知整改%如拒绝接受或环境影响严重,可书面指导,监察员现场直接书面通知,不用请示上级%如问题严重,可与上级商讨后,责令矿产公司直接停止工作,并可处罚金或收回矿权。第三、西澳州政府对矿产公司矿山生态环境的恢复进度与程度的监督检查,法律规定了报告制度。政府主管部门对矿产公司按指导意见编写的报告进行抽检,并定期对个体矿产资源项目工程进行审查。鼓励矿产公司自定条例和合理的公司管理方法。加强公司工会和职工的监督机制,公司职员向有关机构和新闻媒介检举揭发对职业卫生和安全环境保护有害行为,工会也起到相当重要的作用。(我国矿区生态环境管理制度的完善当前,我们有必要加强行政职能对矿区生态环境保护的功能,发挥政府在矿区生态环境管理中的主导作用。但是,更要对行政权力进行改革,使政府的环境行政职能在法律的框架内行使。完善我国矿区环境管理模式,应从以下几方面进行∃第一、在矿区生态环境规划的指导下,不断将成熟的环保制度和政策科技工具法律化,即通过“命令一控制”的管理途径,用国家强制力保证环保政策工具的推行和环保制度的实施,这也是现代法治社会的要求矿区生态环境保护客观上要求政府行政手段的加强和完善,更多的是借助于政府各个职能部门的行政权力的应用来达到目的建立有效的部门协调机制,不断进行政策创新。加强矿区生态环境规划对政策的指引作用,合理划分各部门之间的事权,变多头管理的劣势为多方参与的优势。第二、加强矿区环保产业的发展和环境科技的研究、开发,使之成为我国经济新的增长点。国家制定矿区生态环境保护产业规划,加大对矿区生态环境保护产业科技的投入,通过税收、补贴、利率优惠措施和倾斜性政策推动企业成为矿区生态环境保护产业发展的主力军和最大受益者,形成矿区生态环境外部效益的补偿奖励机制,使之成为经济生活中的组成部分第三、发挥市场机制的作用,积极有效利用经济刺激手段,影响公众和组织的决策和行为。如美国发起“让市场起到绿化作用”行动,制定以市场为基础的环保政策。其出发点为∃让企业和个人在着手保护环境时符合其自身的利益,通过权力下放来加强环境保护,通过经济刺激手段,促使企业和个人的决策和行为符合环保要求,并同时促进环保科技的开发和应用。我国应完善现有的环境税费制度、财政补贴制度,建立新的如矿区复垦履约保证金退款机制、先进采矿环保技术使用奖励办法等,逐步建立强调矿区生态环境保护排污许可证制度和资源开发许可证制度。第四、建立切实可行的公众参与机制#应从三个层次对矿区生态环境保护的公众参与制度进行完善∃一、观念性参与。这是最广泛最基本的参与方式,同时也可以说是最重要、最深刻的参与方式。二、组织性参与。发展环境保护社会团体和环境保护群众运动,是实现环境民主和公众参与的组织保证和社会基础。三、法规性参与。现代新型的政治客观上要求建立政府和公众的“伙伴关系”,在矿区生态环境保护实践上,更多的是合作和沟通,这又对行政指导、行政合同等行政行为的发展提出了要求。具体而言∃首先,矿区环境问题涉及专业性极强的知识。立法机关缺乏能力制定技术性较高的环境法律,不得不授权有关行政机关就相应的问题制定行政法规。若要制定出各种适合矿区生态保护的环境法律的实施细则和各种环境标准,就需要听取相关行业专家给出专业意见。其次,公众的知情权关键在于要实行信息法治,我们应开始研究保降环境信息透明化的相关法规,建立公众与政府部门间的信息互动机制。保障公众个人要求,尤其是与矿区环境破坏无直接关系的学术研究团体、)∗+组织获得政府和企业提供环境方面的相关资料的可行性,而不是仅靠无法操作的原则性规定推诱设置合理的公众参与程序,明确“参与”的具体条件、方式、程序。参考文献 张承中环境管理的原理与方法,−】北京∃中国环境科学出版社, ∋∋.!崔金星,余红成我国环境管理模式法律问题探讨,/0云南环境科学,!∀∀(󰀁!&󰀂&冯春涛发达国家矿山环境管理制度分析【/0国际合作与交流,!∀∀(󰀁.󰀂(何金祥目前国际上矿产资源管理的发展趋势1/0国土资源情报,!∀∀(󰀁2󰀂3李建,蔡永形完善我国矿产资源开发法律调整机制的若干建议,/〕中国矿业大学学报󰀁社会科学版󰀂,!∀∀(󰀁4󰀂