深刻理解《太湖流域管理条例》努力践行最严格水资源管理制度

规划战略　水利规划与设计　２０１４年第７期　

深刻理解《太湖流域管理条例》　

努力践行最严格水资源管理制度　

耿清蔚　臧贵敏　孙志　

（水利部太湖流域管理局　上海　２００４３４）　

【摘　要】　通过结合最严格水资源管理制度的深刻内涵和太湖流域管理局落实最严格水资源管理制度　的实践，系统解读了《太湖流域管理条例》在实施最严格水资源管理制度方面的特点和内容以及保障措　施，提出全面贯彻落实《太湖流域管理条例》，努力践行最严格水资源管理制度的建议。　【关键词】　太湖流域　管理条例　水资源管理　【Ｄ０Ｉ编码】　１０．３９６９￣．ｉｓｓｎ．１６７２．２４６９．２０１４．０７．００８　【中图分类号】ＴＶ２ｌ３．４　【文献标识码】　Ｂ　【文章编号】　１６７２．２４６９（２０１４）０７．００２６．０４　

《太湖流域管理条例》（以下简称《条例》）　

于２０１　１年１　１月１日正式施行，作为我国首部流　

域综合性行政法规，这标志着太湖流域进入了依　

法治水的新阶段，是水利法治建设取得的重大成　

果，是流域立法的重要里程碑，同时也开启了我　

国江河湖泊依法科学管理的新篇章。　

１　太湖流域水资源情势　

太湖流域位于长江三角洲南缘，流域内河流　

纵横、湖泊密集，为典型的平原水网地区，行政　

区划上分属江、浙、沪和皖四省（市），是我国　

经济最发达、最具经济活力的地区之一。流域总　

面积３６８９５ｋｍ　，占全国国土面积０．４％。２０１２年　

太湖流域总人口达５９２０万人，人口密度约１６０４　

人／ｋｍ　，远大于我国平均１３９人／ｋｍ　和世界平均　

４７人／ｋｍ　；流域ＧＤＰ５４１０７亿元，占全国１０．４％，　

人均ＧＤＰ９．１万元，是全国人均ＧＤＰ的２．４倍。　

经济社会快速发展对水利提出了越来越高　

的要求，同时，流域下垫面变化、气候变化等因　

素的影响使得流域水利形势更为严峻。在经济社　

会可持续发展要求之下，流域当前的水问题主要　

表现为：　（１）保障流域供水安全。流域水质型　

缺水问题依然存在，流域水资源调控能力不足；　

（２）保障流域防洪安全。流域现状防洪标准不　

・２６・　足５０年一遇，防洪减灾体系仍需加强：　（３）保　

障流域水生态安全。流域水生态退化形势依然严　

重，尚需进一步加大治理力度。　

２　落实最严格水资源管理制度的实践　

实行最严格水资源管理制度，是党中央、国　

务院基于当前我国国情水情，以强化水资源管理　

为切入点，大力促进我国经济社会可持续发展的　

一项重要战略举措。２０１２年１月，国务院以国　

发［２０１２］３号文件发布了《国务院关于实行最严　

格水资源管理制度的意见》，对实行最严格水资　

源管理制度作出全面部署和具体安排，是指导当　

前和今后一个时期我国水资源工作十分重要的　

纲领性文件。实行最严格水资源管理制度，概括　

说，就是确定“三条红线”，实施“四项制度”。“三　

条红线”：一是确立水资源开发利用控制红线；　

二是确立用水效率控制红线；三是确立水功能区　

限制纳污红线。“四项制度”：一是用水总量控制　

制度；二是用水效率控制制度；三是水功能区限　

制纳污制度；四是水资源管理责任和考核制度。　

实行最严格水资源管理制度对太湖流域加　

强水资源管理与保护意义重大，需要我们以三条　

作者简介：耿清蔚（１９８２年一），男，工程师。

　规划战略　水利规划与设计　２０１４年第７期　

红线控制为抓手，推进用水总量管理、水功能区　

管理、用水定额管理，建设节水防污型社会。最　

严格水资源管理制度，其核心是落实三条红线，　

在流域层面，重中之重是抓好用水总量和排污总　

量控制。落实用水总量控制红线，重点要加强“三　

方案一系统”和用水大户管理，“三方案”就是　

太湖及重要河道水量分配方案、流域取水许可总　

量控制方案、流域水资源调度方案，“一系统”　

就是流域水资源管理信息系统。落实排污总量控　

制红线，抓手就是国务院正式批复的《太湖流域　

水功能区划》，要通过建立健全水功能区管理制　

度，明确功能区考核目标，加强水功能区监测，　

将限排措施落到实处。落实用水效率控制红线，　

要在流域层面做好协调，继续加强建设项目水资　

源论证和取水许可管理，优化用水定额，不断提　

高用水效率，尤其是农业用水效率，实现农业用　

水负增长，工业用水零增长，生活用水微增长。　

３　《条例》在实施最严格水资源管理制度　

方面的特点及内容　

《条例》共九章七十条，主要对饮用水安全、　

水资源保护、水污染防治、防汛抗旱和水域岸线　

保护、保障机制和监督措施等作了更严、更细、　

更具操作性的规定。《条例》在不违背上位法的　

原则下，有机衔接了涉水法律法规的有关规定，　

认真总结了国内外湖泊流域保护的经验教训，充　

分吸纳了流域治水管水的成功实践，结合流域实　

际进行了细化，创造性的提出了很多管理的制度　

和措施，特别是在细化实化最严格水资源管理制　

度等方面取得了积极的进展。　

《条例》将国家及水利部有关实施最严格水　

资源管理制度等最新治水方针政策纳入其中，按　

照流域实际进行了细化、实化，最大程度上体现　

了太湖流域平原河网地区实行最严格水资源管　

理制度“三条红线”、“四项制度”控制的特点　

和要求。　

（１）确立涵盖直接取水户和流域重点河湖　

的取水总量控制制度，建立有流域特色的水资源　

开发利用控制红线。　

《条例》第十八条明确规定“太湖、太浦河、　

新孟河、望虞河实行取水总量控制制度”。该条　

规定在实行水资源开发利用红线控制方面，一是　

突破了取水总量控制实施的区域范围，除了在流　域和行政区域应实行取水总量控制制度外，按照　

流域水资源实际，明确了太湖、太浦河、新孟河、　

望虞河等重点河湖也实行取水总量控制；二是突　

破了《取水许可和水资源费征收管理条例》（国　

务院令第４６０号）确定的取水许可总量控制实施　

对象范围，除了对河道外取水户（通过取水设施　

从河流湖泊取水的单位或者个人）实施取水总量　

控制，还将河道内取水户（通过河道、水闸、泵　

站等水工程从河流湖泊取水的工程管理单位）纳　

入取水总量控制；三是为了落实太湖、太浦河、　

新孟河、望虞河取水总量控制制度，条例明确太　

湖流域管理机构对以上重点河湖取水总量实施　

年度用水计划管理，并进行实时监控，对取水总　

量己经达到或者超过取水总量控制指标的，不得　

批准建设项目新增取水。　

（２）对所有取水项目实行水资源论证，细　

化建设项目节水“三同时”制度，对承压地下水　

实行全面禁采，建立有流域特色的用水效率控制　

红线。　

《条例》第二十三条规定“需要取水的新建、　

改建、扩建建设项目，应当在水资源论证报告书　

中按照行业用水定额要求明确节约用水措施，并　

配套建设节约用水设施。节约用水设施应当与主　

体工程同时设计、同时施工、同时投产。”该条　

与《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务　

院令第４６０号）相比，一是在建设项目水资源论　

证的范围上突破了利用取水工程或者设施直接　

从江河、湖泊或者地下取用水资源的局限，与《水　

法》第三十二条进一步衔接；二是在建设项目水　

资源论证报告书中明确节约用水措施和落实节　

水设施“三同时”制度的要求。　

针对太湖流域承压地下水超采严重，引发地　

面沉降等地质环境灾害问题，《条例》在总结流　

域省市实行承压水禁限采成效的基础上，第二十　

四条明确了太湖流域承压地下水作为应急和战　

略储备水源，禁止任何单位和个人开采，可以说　

是最严格的地下水保护制度。　

（３）确立流域层面重点水污染物排放总量　

控制制度，建立有流域特色的水功能区限制纳污　

红线。　

《条例》第二十五条规定“太湖流域实行重　

点水污染物排放总量控制制度”。该条首次在流　

域层面纳入重点水污染物排放总量控制制度，并　

・２７・　规划战略　水利规划与设计　２０１４年第７期　

将水功能区水质目标、纳污能力、限制排污总量　

意见、水污染物排放总量控制等有关法律制度及　

核心问题予以有效衔接；同时规定按照太湖流域　

水环境综合治理总体方案等确定的水质目标，充　

分考虑限制排污总量意见，制订重点水污染物排　

放总量削减和控制计划，使得水功能区水质目标　

落到执行层面。　

《条例》第二十条对涉水的各项开发利用活　

动与水功能区保护的关系进行了协调，养殖、航　

运、旅游等涉及水资源开发利用的规划，应当遵　

守经批准的水功能区划，特别规定，在太湖从事　

生产建设和其他开发利用活动的，有关主管部门　

在办理批准手续前，应当就其是否符合水功能区　

保护要求征求太湖流域管理机构的意见，增强水　

功能区监督管理手段，实现涵盖水量、水质、水　

生态管理的全面的水功能区管理目标。　《条例》　

还规定了一定范围内禁止从事的有关生产活动，　

对水产养殖规模、布局、技术等提出管理要求，　

并明确提出逐步淘汰太湖围网养殖。　

４　《条例》在实施最严格水资源管理制度　

方面的保障措施　

４．１　细化流域管理体制机制，建立水资源管理　

责任和考核制度　

《水法》明确对水资源实行流域管理与区域　

管理相结合的管理体制，但由于水污染防治体制　

实行地方负责体制，导致在流域层面协调不足。　

《条例》第四条明确太湖流域实行流域管理与行　

政区域管理相结合的管理体制，表明太湖流域涉　

水事物管理包括水污染防治都要流域管理与区　

域管理相结合，同时也为下一步流域综合管理与　

治理体制机制的建立与完善留下了空间。《条例》　

同时明确增强多部门协调合作，将太湖流域水环　

境综合治理省部际联席会议制度等有益的机制　

通过法律制度明确下来，明确建立太湖流域管理　

协调机制，统筹协调太湖管理中的重大事项。　

《条例》切实加强国家有关部门的指导和监　

督检查，规定对太湖流域水资源保护和水污染防　

治实行两省一市人民政府目标责任制与考核评　

价制度，将对流域综合管理增加重要的抓手与措　

施，主要体现为太湖流域管理机构监测数据将可　

为开展水资源保护与水污染防治目标责任考核　

提供公正的数据支撑，考核的范围拓宽到取水总　

・２８・　量控制和水污染防治。《条例》同时落实地方人　

民政府及其有关部门的责任，逐级分解和细化治　

理任务，切实保障各项综合治理措施的落实。　

４．２　强化流域防洪和水资源统一调度，明确调　

度职责和权限　

太湖流域独特的平原河网地形对河湖水位　

非常敏感，太湖特征水位变幅很小，极易出现旱　

涝急转，而近年来实施的“引江济太”为流域水　

资源调度提供了生动的实践。《防洪法》和《水　

法》分别对防洪调度和水量调度做出了规定。《条　

例》吸收了流域与区域引江济太水资源调度、洪　

水调度等实践经验，加强了流域防洪和水资源统　

一调度，从法规层面提出了流域水资源调度，明　

确了调度方案编制、报批、组织实施等；进一步　

强化了流域防洪和水资源统一调度，从流域层面　

统筹防洪、供水及水生态等综合需求。　

《条例》按照水资源应急调度、水资源日常　

调度、防汛抗旱调度三种情况，分别规定流域和　

区域的调度权限。其中第十七条明确了太浦河太　

浦闸、泵站，新孟河江边枢纽、运河立交枢纽，　

望虞河望亭、常熟水利枢纽等６个流域骨干河道　

控制性工程由流域管理机构下达调度指令，对流　

域水资源配置影响较大的水工程，由流域管理机　

构商地方省市人民政府水行政主管部门下达调　

度指令。这样从流域层面统筹考虑防洪和供水需　

求，也为进一步拓展流域的调度权限留下了空间。　

同时，《条例》第十四条还综合考虑了发生供水　

安全事故以及防汛抗旱期间的应急调度，赋予了　

流域管理机构更多的调度权限。