司法审查农村土地征收补偿纠纷的困境与对策

（ｔｏ，３陡　浅譬颢｝２０１１年第３期　政法论坛　

司击审查农村土地征收补偿纠纷的困境与对策　

丁　辰　

（铜陵学院，安徽　赵建国　

铜陵２４４０００）　

摘要：文章归纳了农村土地征收补偿纠纷的现实表现，分析了农村土地征收过程中，司法机关对集体经济组织之间、集体经　

济组织与其成员之间以及集体经济组织与征地机关之间的纠纷进行司法审查尚存在诸多问题，并针对以上问题，提　出了相应的解决对策和建议。　

关键词：司法审查；农村；土地征收；困境；对策　

中图分类号：Ｄ９１２．３　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７２—０５４７（２０１１）０３—００７０～０３　

一、农村土地征收补偿纠纷的现实表现　（一）集体经济组织之间土地征收补偿费用归属及分配　

纠纷　《土地管理法＞第１０条规定：“农村集体所有的土地依法　

属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会　经营、管理：已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织　的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民　小组经营、管理；已经属于乡（镇）农村集体所有的，由乡（镇）集　

体经济组织经营、管理。”根据以上规定，农村集体所有的土　

地依法属于农村集体经济组织所有，但到底应当归属哪级农　

村集体经济组织，法律规定则比较模糊，这种所有权主体多　级性和不确定性的规定，造成了集体土地所有权主体的虚　

位，使得乡（镇）、村集体经济组织与村民小组三个主体都争当　所有权主体，从而导致了土地征收补偿费用归属纠纷。此外，　

在农村土地征收补偿费用分配过程中，即使根据相关规定，　

土地征收补偿费用已明确归属某级农村集体经济组织，但乡　（镇）、村克扣、截留土地征收补偿费用的现象却大量存在，造　

成真正的所有权主体不能享受应该享有的利益，从而直接导　

致集体经济组织之间土地征收补偿费用分配纠纷。　

（二）集体经济组织与其成员之间土地征收补偿费用分　

孬己纠纷　《土地管理法》第４７条规定：“征收土地的，按照被征收　

土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿　

费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《土地管　

理法实施条例》第２６条规定：“土地补偿费归农村集体经济　组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的　

所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪　

作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置　补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理　

和使用：由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位　不　需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征　得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、　县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监　

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一７Ｏ一　督。”根据以上规定，土地征收补偿费用包括土地补偿费、安　

置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三项费用。地上附　

着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，对于　此项费用分配，实践中基本没有什么争议。征用土地的安置　

补助费必须专款专用，不得挪作他用，即安置补助费必须用　于失地村民的安置，从法律规定上来说，这似乎也无甚争议，　但实践中集体经济组织基本很少将此项费用用于失地村民　的安置，大多是选择将其用于集体经济组织成员的分配，这　

也导致了集体经济组织与其成员之间关于安置补助费分配　

纠纷。土地补偿费归农村集体经济组织所有，农村集体经济　

组织可以依据我国有关土地征收的法律法规及相关政策在　集体经济组织成员之间进行分配，但实践中应该如何进行分　

配却比较混乱，如在分配方式上，有的按人头分配，有的按被　征地面积分配；在分配主体上（即按人头分配时），有的规定　

出嫁女、入赘男子、新迁入户口、新入户农民等享有补偿分配　权，有的规定其不享有补偿分配权；在分配数量上，有的等额　分配，有的不等额分配；在分配时间上，有的一次性分配，有　

的分若干次分配。实践中，农村集体经济组织与其成员之间　关于土地补偿费、安置补助费分配纠纷是当前农村土地征收　

补偿中最主要纠纷。　（三）集体经济组织与征地机关之间土地征收补偿纠纷　

《土地管理法实施条例》第２５条规定：“市、县人民政府　土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部　

门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、　村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的　意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县　

人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议　

的，由县级以上人民政府协调；协调不成由批准征收农地的　人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收农地方案的　

实施。”２００１年国家国土资源部发布的《征用土地公告办法》　第１５条也规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地　补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市县人民政府　

协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”根据以上　

２０１　１－０５－０９　丁辰（１９７２一），男，安徽怀宁人，铜陵学院法政系副教授，硕士，研究方向：民商法；　

赵建国（１９６２一），男，安徽无为人，铜陵学院法政系教授，硕士，研究方向：经济法。　

安徽省教育厅人文社会科学研究基金项目《司法审查农村土地征收补偿纠纷的困境研究》（编号：２０１０ＳＫ４０３）成果。

　《铜陵　浇譬教）２ｏｌ１年第３期　

规定，集体经济组织与征地机关之间土地征收补偿纠纷主要　包括因补偿标准争议引发的纠纷和因未按照依法批准的征　

用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发的纠　纷，但实践中集体经济组织与征地机关之间土地征收补偿纠　

纷并不仅限于以上两种法律明确规定的纠纷，其还应包括相　

关法律并未明确规定的其他纠纷。如因征用土地方案和征地　

补偿、安置方案违法以及土地征收程序中其他违法行为等引　

起的纠纷。集体经济组织与征地机关之间土地征收补偿纠纷　与上述集体经济组织之间土地征收补偿费用归属及分配纠　

纷以及集体经济组织与其成员之间土地征收补偿费用分配　

纠纷存在很多不同，前者在性质上应该属于行政纠纷，这也　是由我国农村土地征收程序决定的。在我国农村土地征收过　

程中，用地单位一般先向建设部门、国土管理等部门申请建　设用地，获得批准后，再由以上部门向集体土地所有人征收　

土地，然后将被征收土地交付用地单位，用地单位支＂ｆ．－ｔ国有　土地出让金，获得该土地的使用杈。因此，在农村土地征收过　

程中，土地征收机关是行政机关，其征收行为应是行政行为，　其与集体经济组织之间的土地征收补偿纠纷当属行政纠纷。　二、司法审查农村土地征收补偿纠纷的困境　（一）集体经济组织之间纠纷没有纳入司法审查范围　在“三级所有，队为基础”的经济体制下，生产队、生产大　队、人民公社组织边界清晰，主体地位明确，在这种背景下，　它们的法律地位是明确的，司法实践也较好把握。然而，当人　

民公，４－解体，农村社会组织结构形态骤变，由于农村集体经　济组织承袭原有的三级所有、队为基础的政社合一模式，村　与村内集体经济组织之间、乡（镇）与村集体经济组织之间因　

地位不平等，存在着相互之间争夺土地补偿费的现象日。对于　此类纠纷，司法实践中一般不将其纳入司法审查范围。此外，　

在土地征收补偿费用分配过程中，乡（镇）、村克扣、截留土地　

征收补偿费用而导致的纠纷数量也很多。调查发现，我国农　村土地征收补偿费用的发放一般并不直接面对农民个人，而　

是只面对村、乡两级，征地补偿费一般先经乡政府，再经村委　

会，最后才到农户。这种发放方式直接导致了乡ｆ镇）、村克扣、　

截留土地征收补偿费而引发的纠纷。然而，对于此类纠纷应　如何处理？现行法律并未作出任何规定。　（二）集体经济组织与其成员之间纠纷案件的裁判标准　

比较混乱　目前，各级人民法院对于农村土地征收补偿费用分配纠　

纷虽然大多数都立案受理，但司法实践中裁判标准比较混　

乱。根据相关法律、法规规定，土地补偿费归农村集体经济组　

织所有；征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他　

用。但一些集体组织在分配土地征收补偿费用时不区分土地　补偿费和安置补助费，或混在一起进行分配；有的集体组织　

按承包地分，即征了谁的地，土地补偿费、安置补偿费就分给　

谁，对于未发包的土地、公山公水，有，．－ｊ－民资格的人有权分　配；有的集体组织征收补偿安置费全部按人口分，不同的人　占不同的分值，甚至对已去世的人也可以分得补偿费用。而　

对这些五花／＼ｆ－－ｊ的分配方案，有些法院认为集体经济组织民　主议定的分配方案是村民自治的范围，法院只审查议定程序　

是否合法，不审查具体内容。有些法院认为应对分配方案的　具体内容进行审查，但审查标准也是五花八门。　

此外，关于土地征收补偿费用分配中集体成员资格认定　问题，司法实践中也比较混乱，目前主要存在两种做法，一种　是单一标准的方法，其又可分为三种：一是单一户籍标准，即　

以是否具有本集体经济组织所在地常住户口作为判断是否　具有农村集体经济组织成员资格的确定依据；二是单一土地　

标准，即以是否拥有本集体经济组织承包土地作为判断是否　

具有农村集体经济组织成员资格的确定依据；三是单一事实　

判断标准，即必须与本集体经济组织形成事实上的权利义务　关系及管理关系的人，才具有农村集体经济组织成员资格。　

另一种是复合标准的方法，即以户籍标准为基础，辅之以是　

否在本集体经济组织所在地长期生产、生活来判断　正因为　集体经济组织成员资格的判断标准不明确，才导致实践中具　

体确定土地征收补偿费分配对象时比较混乱，随意性较大，　导致该分到的没有分到，不该分到的却能分到。　

（三）集体经济组织与征地机关之间纠纷经裁决后能否　提起行政诉讼不明确　根据相关法律、法规规定，集体经济组织与征地机关之　间因土地征收补偿引发的纠纷，应先由市县人民政府协调：　

协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。但对经行政机关　裁决后，有关当事人不服的，能否再提起行政诉讼则未做出　明确规定。我国《行政诉讼法》第２条规定，公民、法人或者其　

他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为　

侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。上述规定似　

乎赋予了相关当事人提起行政诉讼的权利，但在司法实践　中，原告是村委会？农民？还是二者兼可？存在很大的争议，　

而相关行政规章又弱化了本来就脆弱的诉讼权利。显然，征　地行为本身发生在行政机关与行政相对人之间，要使行政机　

关裁决的公正性得以保证，应该允许相关当事人提起行政诉　讼。如果行政机关裁决为终局裁决，则此纠纷解决机制公正　

性是令人怀疑的。因为，这将会导致行政机关自己既充当裁　

判员又充当运动员目，这明显不符合法律上的公正原则。　三、完善司法审查农村土地征收补偿纠纷的对策　（一）将集体经济组织之间纠纷纳入司法审查范围　

一般情况下，地上附着物及青苗补偿费的归属不易发生　

纠纷，容易引起纠纷的通常是土地补偿费和安置补助费的归　属。根据相关法律、法规规定，土地补偿费归农村集体经济组　

织所有；征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他　用。但如果存在两个以上集体经济组织，则它们之间就可能　

因征收补偿费的归属发生争议。对于此种争议应如何解决，　

现行法律并未做出明确规定。如果该集体经济组织之间能够　

通过协商解决彼此之间的纠纷，这当然最好，但是，如果彼此　之间不能够通过协商解决，笔者认为，土地补偿费和安置补