行政公益诉讼原告资格的理论基础

38行政法学研究2013 年第 1 期论行政诉讼中利害关系人的原告资格——以两案为例 王克稳（苏州大学法学院暨东吴公法与比较法研究所，江苏 苏州 215006 教授） 摘 要：在行政诉讼的原告资格中，利害关系人的原告资格是一个较为复杂的问题，我国司法解释赋予与具体行政行为有法律上利害关系的人以原告资格，但如何理解与认定法律上的利害关系，在理论与实践中均存纷争。值《行政诉讼法》酝酿修改之际，对法律上利害关系的内涵、决定利害关系人原告资格的核心要素及利害关系人原告资格的认定等问题重新进行梳理与分析，具有实际意义。关键词：起诉人；原告资格；法律上利害关系；合法权益 中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1005-0078（2013）01-038-08在行政诉讼中，原告除具体行政行为的相对人外，①还包括受该具体行政行为不利影响的人。②但与相对人具有当然原告资格有所不同的是，并非所有的利害关系人都具有当然的原告资格，因此，哪些利害关系人具有原告资格即成为我国行政诉讼中一个极具争议的老问题。在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下简称《解释》）出台前，利害关系人的原告资格在立法及司法上是不明确的，在这一解释通过之后，“与具体行政行为有法律上利害关系”成为判断利害关系人原告资格的依据，但什么是法律上的利害关系？决定利害关系人原告资格的核心要素是什么？司法如何审查和认定法律上的利害关系？等等问题仍没有完全解决。值《行政诉讼法》酝酿修改之际，本文拟结合两案例对此进行理论上的重新分析与梳理。一、案情简介案1：江苏省滨海县八滩镇八滩村五组村民沈育双于1992年在八滩镇5008公路八滩段新街道南侧建造门市房两间，1999年8月8日，沈育双与陈德兵签订房屋买卖协议，将以上房屋以132 600元的价格出卖给陈德兵，并收取了卖房款；1999年9月2日，沈育双向刘正权借款5万元，在借款据上沈育双注明自愿将以上房屋作抵押，借款到期后沈育双未还款并外出搞工程，即将上述房屋交刘正权居住，刘正权于2000年3月进住该房。1999年8月24日，陈德兵向滨海县国土管理局申请受让购买沈育双房屋宗地的土地使用权，滨海县国土管理局于2000年12月3日向陈德兵颁发了滨国用[2000]字第0294号国有土地使用证，2011年12月7日，陈德兵取得上述房屋的房屋所有权证。2004年9月22日，陈德兵以其已购买并取得房屋产权为由起诉刘正权，要求刘正权迁出上述房屋，滨海县法院判① 在我国，行政相对人作为一学理概念存在两种不同的理解：一是狭义上的，认为行政行为的相对人就是行政行为所直接指向的对象，二是广义上的，指凡是合法权益受具体行政行为影响的人都是相对人，根据行政相对人与具体行政行为的关系直接与否，行政相对人又分为行政对象人和行政相关人，行政对象人是直接承受具体行政行为的人，行政相关人是其合法权益受到具体行政行为影响的人（参见章剑生：《行政诉讼法基本理论》，中国人事出版社1998年版，第68页）。本文采狭义上的观点，将具体行政行为直接指向的对象称为相对人，将相对人之外的受具体行政行为影响的人称为利害关系人。② 本文的讨论范围限于受具体行政行为不利影响的第三人，不包括具体行政行为的相对人、受行政不作为行为影响的人、行政违法行为中的受害人以及公益诉讼的代表人。

法律经纬２０１４年第３期　

论我国行政公益诉讼之原告资格构建　

杨颖华　

（西北政法大学法律硕士教育学院，陕西西安７１００６３）　

【摘要Ｊ本文通过讨论行政公益诉讼原告资格的基本问题，阐明行政公益诉讼原告资格的定义。同时，对外国行政公益诉讼原告资　

格的探讨．与我国国情相结合，提出了构建检察机关、社会团体以及公民个人作为行政公益诉讼的原告资格问题。　

［关键词１公共利益；公益诉讼；行政公益诉讼；原告资格　

【中图分类号】Ｄ９２　【文献标识码】Ａ　【文章编号】１００７—４２４４（２０１４）０３—２６３—１　

一、行政公益诉讼原告资格概述　（一）行政公益诉讼。公益诉讼，就是直接利害关系人以外　

的自然人或组织，根据法律授权，对违反国家法律的规定，危　害国家利益或社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，并对违　法行为予以制裁的诉讼。当某个自然人或者组织，认为国家机　

关行使职权的行为违反法律的规定，对公益造成侵害或造成　侵害之虞，虽其与该行为并无直接利害关系，但为了国家利益　或社会公众利益，而向人民法院提起行政诉讼，这种诉讼方式　

即行政公益诉讼。这种诉讼“与自己没有直接利害关系，就是　诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原　告的利益。这种诉讼的对象是国家机关及其公务员，审查的是　

国家机关的行为和不行为。”　（二）行政公益诉讼原告资格。行政公益诉讼的原告资格，　

从语义上来看是指在行政公益诉讼这一条件背景下，谁有资　格提起诉讼的问题。“‘资格　即意味着限制．‘原告资格　的概　

念表明．并非每个主体都可以依自己的意愿启动诉讼程序。实　践中每一个启动诉讼程序的人，都必须具备一定的条件，即要　

受到这样或那样的限制。”行政公益诉讼的原告资格与一般的　行政诉讼原告资格相比，其特点如下：　１．行政公益诉讼的原告主体具有广泛性。　

２．行政公益诉讼的原告往往与行政机关的行政行为没有　法律上的利害关系．即便有利害关系．也是众多的具有相同资　

第１１卷第１期　２００９年２月　安顺学院学报　ＪｏＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＡＮＳＨＵＮ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ　Ｖ０ｉ．１１　Ｎｏ．１　Ｆｅｂ．２００９　

姆始　魂　分盼　萋法学・经济学萋　

ｓ兮９夸§夸￥兮　夸§叠　§叠ｓ金　

构建我国行政公益诉讼原告资格的思考　

李成福　

（漳州师范学院，福建　漳州３６３０００）　

摘　要：文章从一些直接关系到国家利益、社会公共利益的案例的出现以及在司法实践中许　

多带有行政公益性质的案件日益备受社会关注的事件入手，提出法院以“该案不属于法院受　

理范围或该案的原告不是本案的直接利害关系人”为由作出了不予受理或驳回起诉的处理的　

事实，因而原告资格问题成为阻碍行政公益诉讼的首要问题，为此剖析构建行政公益诉讼原　

告资格成为建立行政公益诉讼制度，维护公益，实现民治的前提。　

关键词：行政公益诉讼；原告资格；思考　

中图分类号：Ｄ９１５．４文献标识码：Ａ文章编号：１６７３—９５０７（２００９）０１—００３１—０３　

近几年来，随着行政法学研究的不断深入，以及现实　

生活中公益诉讼案件时有发生，行政公益诉讼已成为我国　

行政法学界和司法界关注的热点之一。行政公益诉讼作为　

一种与传统诉讼制度在质的方面存在差别的新型诉讼制度，　

要让他在我国确立并发挥作用，我们不能盲目地、不顾国　

情地进行移植，他的确立不是一蹴而就的，而是应该根据　

我国实际，有深入细致的理论研究和一定时期的实践探索，　

而根据现有的法律规定和诉讼案件分析，决定行政公益争　

议进入诉讼程序的主要障碍之一是原告资格。因此原告资　格问题是该制度的核心与基础。我们认为在我国建立行政　

公益诉讼制度应该最大限度的与我国现行的法律衔接，尽　

可能的激活现行的法律制度，并根据实际不断扩大原告资　

格，完善相应的机制，从而达到一个相对合理的制度框架。　

行政诉讼中的原告资格就是指在行政诉讼中，谁可以　

以自己的名义提起行政诉讼，谁有权提起行政公益诉讼呢？　

根据传统的诉权理论，原告必须是认为具体行政行为侵犯　

公益诉讼中酌原告资格探析口侯金剑摘要本文从法理上的“当事人适格”入手，逐步分析公益诉讼中的原告资格确定问题。在比较了国外典型的公益诉讼主体选择之后，结合我国现实为公益诉讼中原告资格的选择提出自己的意见。关键词当事人适格诉的利益公益诉讼公益诉讼原告中图分类号：D925．3文献标识码：A公益诉讼在国外已经是相当完备和发达的制度，而在中国却处于起步阶段，立法和实践等方面还相当不成熟。就我国已经发生的带有公益性质的民事起诉而言，大多数因为法院的“不予受理”或“驳回起诉’裁定而早早夭折。究其根源，一方面是法院自身地位与政策的问题，另一方面，有很大原因在于民事诉讼立法对于原告主体资格的苛刻限制。于是在推进中国公益诉讼的浪潮中，对公益诉讼主体资格，尤其是原告资格的修正问题便成了众矢之的。…、民事诉讼中诉讼当事人主体资格的认定标准在讨论民事诉讼主体资格的问题时，“当事人适格”是个不能回避的问题。对于当事人适格的定义，不同学者存在着认识的不同。但总结各种观点的共性，对于当事人适格存在如下共识：第一，当事人适格是一种资格或者权利；第二，当事人适格是针对某一具体的诉潜在当事人能否加入其中的标准，是一种具体的判断。因此，可以认为当事人适格是相对于当事人能力这种抽象判断标准而言的具体判断标准，也是一项较为具体的权利。一般社会主体欲具备某一具体民事之诉之主体资格，首先应当具备当事人能力，而后又必须符合当事人适格的要求。在这个过程中，一般社会主体经历了“二次判断”。毋庸置疑的是，当事人能力的判断标准是明确的，为我国民事诉讼法明文所规定。‘切B么，哪些民事诉讼主体符合当事人适格，或者说判断当事人适格的标准是什么呢?对于当事人适格的判断标准，“管理权谢’一度占据统治地位。。管理权说的产生背景是民事诉权与实体请求权尚未分离时期，随着法学理论的进步和深化，已经越来越难以解释客观现实问题，这鲜明的表现在难以解释消极确认之诉的存在依据问题上。于是，一种的新的学说‘诉的利益”说应运而生。目前，对于诉的利益的概念，学界仍有不同认识。但对于诉的利益的具体内容则形成了较为一致的观点。诉的利益的具体内容，是按照诉的种类加以区分的，包括给付之诉的诉的利益、确认之诉的诉的利益和形成之诉的诉的利益。。在这种判断标准下，诉权不再是依附于实体请求权之上的附属，同时民事诉讼的主体资格得到了扩张。130l决策＆信息(下旬翻)I2009年第1期总第49期二、公益诉融中原誊主体赍稆的认定方法在明确了民事诉讼主体资格的判断标准之后，需要讨论的是公益诉讼的主体(尤其是原告)资格判断标准和认定方法问题。这里有个先决条件，即何为社会公益、何为公益诉讼?对于此问题的界定，学界尚未形成较为成熟且一致的观点，但对于社会公益与国家利益的差异性，公益诉讼对传统私益诉讼的突破性等问题上都持肯定的态度。理解社会公益的含义，笔者认为可以参照《物权法》上所规定的“建筑物区分所有权’’中的‘‘盐有权”和“管理权”：社会是个人的集合体，每一个社会主体除当然地享有私益权利的同时，也应当基于这种集合关系而享有公益权利。从某种角度讲，社会公益便是个人私益的延展、交错和集合。”因此，可以说公民个人是社会公益真正的权利来源，这种根源关系是间接的、终极性的，而非私益于公民那样直接和密切。其他社会主体，比如政府、检察院、社会团体等等，之所以能够成为公益诉讼中的原告，只能是基于“委托”、“拟制”、‘信托”、“契约”等方式获得。具体而言，哪些机构、组织可以获得这种授权，不同国家和地区会结合自身的综合因素予以确定。所以在确定公益诉讼原告资格时，公民个人属于当然主体，但国家在规制公益诉讼时又不得不扩大公益诉讼原告的资格范围以更好的维护公共利益，于是便会规定某些特定的社会主体具备公益诉讼的原告资格。如果说在确定一般民事诉讼原告主体资格时，采用的是“二次判断’标准，那么在具体的公益诉讼中则需要“三次判断”的标准。基于通过上面的分析，在定义公益诉讼中诉的利益时，我们可以将其归纳为：公民和法律规定的其他社会主体，因社会公益受到侵害而向法院提起诉讼时，法院通过裁判予以救济的必要性和实效性。而公益诉讼中诉的利益的判断标准，与一般诉的利益判断标准相同。三、各国公益诉讼原告主体概述和我国公益诉讼原告的确定对于公益诉讼中原告主体资格的确定，世界各国做出了不尽相同的选择。美国以其集团诉讼而闻名，尤其是对潜在的原告的利益保护已经达到了极致。。德国最为著名的公益诉讼形式莫过于‘信托诉讼”。法国以其检察机关提起公益诉讼最为典型，Et本则以行政当局作为公益诉讼的主要原告。。可见各国对虽然对公益诉讼原告主体选择不同，但均是基于具体国情和法律文化的因素做出了适合自身的选择。我国的公益诉讼制度远没有上述国家成熟，对于原告主体资格的确定问题也没有较为明确的答案。实践中已经出现的情形，包括公民个人和检察院提起的代有公益性质的诉讼。按照湿她生慈裱游簋屡摸炙珥究一以洪湖为例口李敏摘要本文以洪湖湿地为例，在分析湿地生态旅游的内涵与盐城海滨湿地生态旅游开发务件的基础上，探讨了洪湖湿地生态旅游可持续开发模式．提出了湿地生态旅游可持续开发模式的实施对策关键词湿地生态旅游开发模J弋；共湖中图分类号：F592．1文献标识码：A一、湿地生态旅游内涵湿地是水陆相且作用形成的特殊生态系统，素有“地球之肾”之称。湿地生态系统有州于其他生态系统，不稳定性和敏感性及环境多样性使湿地具有资源丰富但生态系统脆弱等特点，这些特点要求湿地发展必须服从‘经济效益从属于生态效益”的原则。以可持续发展为指导的生态旅游开发及其产业发展，符合湿地地区经济发展的现实和要求，成为近年来湿地地区发展的最佳选择之一。湿地生态旅游是立足于湿地资源、吸引旅游者产生旅游动机、具有强烈的生态环境保护意识的旅游开发模式。湿地生态旅游的内涵主要体现在：(1)湿地生态旅游是以湿地自然资源与环境为基础的旅游，旅游对象以湿地自然属性为主，包括与自然相协调的湿地生态文化；(2)湿地生态旅游对当地的自然与社会文化负责任的旅游，重视湿地生态环境保护，体现旅游的可持续性：(3)湿地生态旅游要有社区的参与，得到当地社区居民对生态保护的支持并使之获得经济收益；(4)湿地生态旅游是寓教于游的旅游活动，要在让旅游者观赏湿地风光，体验湿地生态魅力的同时，体现生态环境教育的旅游功能。二、湿地生态旅游开发内容及发展模式(一)湿地生态旅游开发内容。湿地生态旅游开发不仅是通过生态旅游吸引物的开发而促使旅游者走进生态旅游地观光游览，而应根据旅游资源、市场和生态旅游的特点与发展需要，实施系统的旅游开发，其开发内容可以归纳为：生态保护与修复，主要是建立管理机构，完善管理体制与制度，生态环境评价，合理分区与游客容量限制，环境绿化与生态修复。生态旅游资源与产品开发，主要是生态旅游资源评价，生态旅游产品开发，生态体验项目设计与湿地生态旅游商品开发等。生态旅游设施开发建设，主要是生态交通、生态建筑、生态环保设施的开发建设。生态文化开发，主要是挖掘文化、表现文化、延伸文化，开发与自然生态相协调的文化景观、文化商品和文化旅游活动。上文的分析，公民当然获得公益诉讼原告主体资格，其他社会主体也可以基于法律规定获得，但这只是一种理论性的探讨，实践中如何选择，还要立足于我国的现实国情。首先应当说明的是，我国现行民事诉讼法对原告主体资格的限制过为严苛。，这样，就导致包括公民个人在内的任何主体都很难提起公益诉讼，建议我国在将来立法中对此进行修改，对于起诉只进行形式审查，降低诉讼的门槛。在我国，目前可以考虑作为公益诉讼原告的对象包括政府、检察院、社会团体、公民个人(代表人诉讼属于此类)。政府是最为优势的诉讼主体，但对于公益诉讼而言，现实中有很多因素会影响政府的诉讼积极性，这尤其体现在行政公益诉讼之中，政府不可能站到与自己相反的立场上去。检察院虽然在国外是比较普遍的选择，而且其实践效果也相当不错，但是我国的检察院属于法律监督机构，如果允许检察院作为一方当事人参与诉讼，那么民事诉讼的平衡结构必然被打破，这也违背最为基本的立法逻辑。而令人矛盾的是，我们又不得不承认在中国社会由检察机构提起公益诉讼的多方面现实优势。我国的社会团体其自主性和独立性较差，如果考虑将其作为公益诉讼原告，由于现实中受政府的影响和多方面因素的牵制，发挥作用的空间会受到一定限制。公民个人无疑是最具积极性的诉讼主体，在我国，社会现实也客观的证明了公民在推进公益诉讼发展问题上的巨大作用。无论是采取何种形式，包括个人诉讼或团体诉讼，都应当肯定公民在公益诉讼中的原告资格。因此，对于我国公益诉讼原告主体选择，笔者建议首先应肯定公民个人的合法资格，同时规定检察院为我国另一公益诉讼原告主体。另外，法律还可以规定某些客观条件成熟的社会团体具备公益诉讼原告资格。这样建立的多元化公益诉讼原告主体，更有利于我国公益诉讼的顺利发展。口(作者单位：中国政法大学民商经济法学院)注释：①《中华人民共和国民事诉讼法*第嘎十九条第一款．“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”②齐树洁．诉权保障与当事人适格之扩张．西南民族大学学报(人文社科版)．2006／12总第18期．③江伟主编．民事诉讼法专论．第171176页．中国人民大学出版社，2005．④英国学者边沁曾这样表述“共同体是个虚构体．……那么兆同体的利益是什么呢?是组成共同体的若干成员的利益总和。”f英】边沁著，时殷弘译．道德与立法原理导论．⑤但是，这种强势保护也是经过漫长的发展过程的。最初美国对带有公益性质的诉讼原告也设置了较为严苛的条件．参见SupremeCourtoftheUnitedStatesVALLEYFORGECHRI锄ANCoLLEGE，Petitionerv．AMERICANSUNn。EDFORSEPAR^_T10NOFCHURCHANDSTATE。INC．．etal．No．80327．ArguedNOV．4，1981．DecidedJan．12．1982．⑥对于各国公益诉讼原告主体的介绍，具体参见张艳蕊《民事公益诉讼制度研究一兼论民事诉讼机能的扩大》中国政法大学博士学位论文载于中国知劂．⑦《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第款规定：“原告是与本案有直接厉害关系的公民、法人和其他组织”．决策＆t暑馥(F~IlN)i1312009年第1期总第49期I