浅谈撤消市领导县

浅谈撤销市领导县体制08资环王媛媛0814021019 我国现行行政区划建制一般有四个层级，即省→市地州→县→乡镇。

此外，西部少数边远山区地方在县与乡镇之间还设有县的派出机构－区公所，形成了五个管理层，而东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处。

国外大多数国家的地方行政体制实行两级制，即省（或译为郡、州）→县，县以下为地方自治组织。

我国的四级制和五级制，明显太多。

按照行政管理的一般原理，管理层次越多，管理成本就越高，而管理效率却越低。

所以笔者主张：适当划小省、自治区，逐步撤销地级管理层，最终形成以省直接领导县（市）为主体的地方行政区划体制。

要形成这个体制，关键是要解决好地级管理层的存废问题。

目前地级管理层包括三种模式，即地区领导县体制、自治州领导县体制及地级市领导县体制，从地级管理层改革的要求与可能出发，首先应该改革市领导县体制。

一、市领导县已经成为地级管理层中占主体的体制市领导县体制已经成为市地管理层中占主体地位的体制，是覆盖面广、影响重大的地方行政体制，对经济的发展、社会的稳定具有重大的影响。

如果这个体制改革成功了，不仅解决了地级管理层的主要问题，而且也解决了整个地方行政体制的核心问题。

二、市领导县体制的消极影响确实在逐渐增加，主要体现在以下几个方面：一是经济利益的矛盾，就是市县争利的问题，这是市县矛盾的核心。

二是行政管理的矛盾。

地区体制时期，由于地区属于省（自治区）派出机构而不是一级政权建制，很多行政管理工作由省直接对县，省里管得比较宏观，县的自主权和回旋的空间都比较大。

在市领导县的体制下，市对县的领导是全方位的具体的领导，县的自主权比地区体制时期不是扩大了而是缩小了。

三是城乡关系的矛盾。

在市领导县体制下，市里既要抓城市工作，又要抓农村工作，在工作部署、城乡利益分配等方面难免出现不平衡。

市政府的工作重心一般放在城区，特别是把发展二三产业放在突出的位置。

市领导县体制的矛盾，其根源在于这个体制本身的局限性，是行政体制与市场经济的矛盾，从理论上讲这个体制不符合市场经济的发展方向。

但在我国现行行政体制框架下，这个体制在一定条件下确有一定的积极作用。

这个一定条件就是市与县的经济发展水平和市管辖范围的大小。

一般而言，市的经济实力强、县的经济实力弱而且以农业经济为主体，市与县互利互惠程度高，这情况下的市领导县体制运行就比较顺畅，比如一些省会城市领导县就比较好；相反，如果市的经济实力弱而县的经济实力强，这时的市管县体制矛盾就会突出。

另外，市县两弱时矛盾也不大，而市县两强时则容易产生矛盾。

市领导县体制的效果如何还与市领导的县的数量多少密切相关，因为市的辐射能力是有一定限度的，超出限度就容易产生矛盾。

现实中，经济发展水平高、实力强的地级市常常周边的县较少，而经济发展水平不高、经济实力不强的市周边的县却很多，因而产生了实力强的市领导的县的数量少、而实力弱的市领导的县的数量反而多的奇怪现象。

这是因为经济实力强的市多分布在经济发达的东部地区，这里城市密集、数量众多，周边需要领导的县数量较少，甚至无县可“领”。

而经济不发达的中西部地区，中心城市数量少、功能差、辐射能力弱，但周边比较贫困落后的县却很多。

这样就出现了所谓的“大马拉小车”与“小马拉大车”的问题。

市领导县体制的突出问题集中到一点就是省县之间多了一个中间管理层，增加了管理成本，降低了工作效率。

一般而言，地区对县的领导要简单一些、务虚一些，而市对县的领导则要繁琐得多、实在得多。

地区对县的领导主要是党务领导和行政督导，市对县的领导除党务、行政外，还包括经济事务。

因此从地区领导县体制转到市领导县体制后，省里对县里领导的各项工作都要经过地级市中转，在政治、经济、社会各领域省与县的中间环节大大增多了，县的自主权明显减少，市和县的管理成本都增加了。

另一个突出问题就文山会海问题。

中央和省里下发文件时很多是下发到县、团级，但地级市为了贯彻上级文件精神常常要再发个文件进行贯彻落实。

三、逐步改革市领导县体制的条件日渐成熟。

省县之间管理层的设置是历史的产物，存在了相当长的时间。

我国地方行政建制之所以层次较多，省县之间之所以要设个管理层，是与我国国家结构的单一制特点和山区多、平原少的地理条件密切相关的，是与一定的经济发展水平和交通通讯条件相适应的。

新中国成立初期，中央人民政府曾对行政区划体制进行过改革，具体措施主要有三条，一是划小省区，二是增设直辖市，三是设立大行政区。

三条措施的共同目的都是为了巩固新生的人民政权，便于中央政府对地方的行政管理。

国家进入全面建设时期以后，为了减少层次、提高效率，对建国初期的这种行政区划体制又进行了调整，撤销了大行政区，合并了一些省和直辖市。

但地级管理层仍然保留。

当时之所以没有撤掉地级管理层，一是因为省区面积大、交通通讯条件落后，二是因为计划经济体制下政府管的事务多，省没能力直接管到县。

但经过几十年的发展，特别是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和交通通讯条件的改善，有些省已经具备了直接领导县的条件，地级管理层可以逐步撤销。

与计划经济时期相比，在市场经济体制下政府职能发生了很大变化，政府的事务性工作大大减少了。

现在这样的事务性工作大大地减少了，上级政府不仅不再向下级政府分配物资，就是计划指标也基本不再下达了。

长期以来行政审批一直是各级政府及其职能部门的一项日常性工作，也是影响行政管理层次和管理幅度的一个重要因素。

随着改革的深化，需要政府审批的事项会越来越少。

县以上的行政管理越来越由微观转向宏观，省政府及其所属部门管理的下属单位个数可以大幅度增多，省完全有可能直接领导几十个县。

与此同时，近十几年来交通通讯条件有了很大的改善，为省直接领导县创造了技术保障。

过去，交通通讯不发达而造成的管理不便是我国行政管理层次过多的一个重要原因，现在公路、铁路、航空四通八达，电话、电视、信息网络日渐普及，方便了联络，缩小了空间，缩短了省县之间的距离，省对县的管理和县与省的联络都较之过去便捷得多。

特别是近几年随着高速公路的发展，从一些县城到省城，过去需要两三天的时间，现在只需十几小时甚至几个小时。

四、有步骤地推行省直接领导县体制。

以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响，从发展的趋势看，这个管理层都应逐步取消，最终实行省直接领导县的体制。

但考虑到取消地级管理层影响很大，全国各地情况又很不一样，实行省直接领导县的体制不能一哄而起，而必须因地制宜、逐步实施，可以先在东中部地区进行试点。

从各省情况分析比较，据不完全考证，辽宁、浙江两个省作为试点省比较适宜，在这两个省改革试点的基础上，经过一段时间的准备，再在东中部地区逐步全面推行省直接领导县的体制。

地级市不领导县但还要领导市辖区，所以取消市领导县体制不等于撤消地级市。

市辖区作为市的二级行政区划建制不可能由省直接领导，只能由市领导。

所以取消市领导县体制比撤消地区体制更容易一些，因为地级市有自己的直属地域——市辖区，市的行政建制不能撤消，因而必然要保留相应机构编制和工作人员。

但市不领导县以后，工作量减少了，精简机构和人员是不可避免的。

更重要的是，要把市的职能、机构与市辖区的职能、机构一并考虑，进行市区管理体制的创新与重构，以进一步加强市区工作。

同时，实行省直接领导县的体制后，原地级市可继续保留行政级别，虽然在法律上与县平行，但在职能、职权、机构、编制、干部待遇等方面应与县有所不同，这样不仅有利于体制改革过程中的稳定，更主要的是有利于中心城市的发展。

五、推行省直接领导县体制应该解决的几个重要问题。

撤消地级管理层、实行省直接领导县的体制，是对中国两千来地方行政体制的重大创新，对提高效率、精简机构具有看得见、摸得着的重大现实意义，对整个国家的经济发展和长治久安具有深远的历史意义。

为能够最终建立起以省县二级制为主体的地方行政体制，在逐步取消市对县领导的同时还应着重做好以下几项工作：一要科学确立各级政府职能，特别是科学划分中央、省、县（市）的职能。

政府职能的设定是政府管理层次多寡和管理幅度大小的前提条件，只有科学合理地划清了各级政府的职责，才有可能精简管理层次、扩大管理幅度。

管理职能向高层集中是单一制体制的特点，因此向下放权、给社会松绑，积极稳步培育社会自治机制，充分发挥社会自我管理、自我服务的功能，仍是地方行政管理改革的重要内容。

该由下级政府行使的职能，上级政府不要截留；该由企事业单位、社会团体和群众自治组织办理的事务，政府不要再包办。

政府只有管得少而精，才能既管得住又管得好。

美国一个州之所能平均下辖60多个县政府、三百多个市政府，关键就得益于州政府与县市地方政府的职能划分得科学合理。

二要逐步调整省、县规模，把大省缩小、把小县扩大。

由于历史原因，我国省的规模大小不等，有的省人口过多，有的省面积过大。

从国内外的经验和管理需要出发，全国省级建置可以设至50－60个。

划小省（区）的办法有三：一是将一个省一分为二。

二是从几个省中划出一块设一个省。

三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。

第三种办法是较为理想的办法，增加机构少、震动小、比较容易为地方接受。

另外还可以扩大现有直辖市的行政区域。

一些规模过小的县被合并后，县的总数就减少了，就更有利于省直接管县体制的推行。

特别是近年来随着乡镇的撤并和乡镇数量的减少，在此基础上撤并一些小县的条件更加成熟了。

三要实行市县分等的制度。

实行省直接领导市县的体制后，干部晋升少了一个大的出口，对县域经济的发展特别是对干部的积极性会有一定的影响。

为解决这个问题，特别是为了更进一步调动市县发展的积极性，应该将市县分成几个等级，各等级间的党政干部可以竞争交流。

比如可以设想，根据经济发展水平、人口地域规模等因素综合考虑，将省辖市县分为一二三四五类，各类市县机构编制数量和党政领导干部的职级和工资待遇不一样，同是县长，一类县的县长可以享受司厅级待遇，三类县的县长则是处级待遇，三类县干得好的县长可以晋升到一二类县做县长，这样干部晋升的空间大，不仅有利于调动广大干部的积极性，更主要的是有利于形成市县之间的竞争机制，从而更有力地激发市县经济发展的活力。

四要相应改革一些单项管理体制，如司法体制、金融体制等。

就司法体制而言，在撤消地级管理层后，为解决两级终审制的问题，可以在省高级法院、省检察院之下设立派出机构，负责几个县（市）的案件复审复查工作。

另外，国外一些国家的巡回法厅制也有可取之外。

就金融体制而言，机构设置和管理职能划分已经突破了行政区域界限，比较容易与省县直管体制接轨。