第七章 公共政策的多元主义与精英主义理论

1 第七章 公共政策的多元主义与精英主义理论 一、公共政策多元主义 1.主要理论渊源  洛克自由主义：社会和国家的区分；社会先于并独立国家而在，国家只是处于社会中的个人为达到某种目的而形成的契约的结果。社会是一个自组织的、不受国家干预的独立经济体系。  托克维尔公民社团理论：一个强有力的、活跃的多元社会团体可以有效地限制国家权力的扩张，从而起到一种有效制衡作用。  主要代表 ➢ 亚瑟•本特利《政府过程》 ➢ 戴维•特鲁曼《统治过程》

2.多元主义  社团：也叫社群，是为了实现某种相同目标、形成的个人互动的组织。由于它们对公共政策施加影响,也叫压力组织  压力组织性质 ➢ 组织性：社会是一个正式的组织。 ➢ 互动性：组织个人之间存在着互动。 ➢ 多元性或异质性:不同团体有不同的目标，价值和利益。 ➢ 逐利性:人们集社是为了追求和实现某种的利益，也叫利益集团。不存在无利益的团体。 ➢ 参与性:由于它们通过选举投票、捐款、院外游说对政府施加压力，从而影响政府的公共政策。  压力团体类型 ➢ 利益群体：为了谋求阶级、族群、群体、产业、行业利益和部门利益的组织。 ➢ 公益群体：为了公众利益的组织。  压力团体研究途径 ➢ 要素模型，阶级冲突模型：资本与劳动，工人与资本家。 ➢ 部门或产业模型：不同的产业之间存在着相互替代关系。  团体策略 ➢ 常规咨商 ➢ 请求 ➢ 大众传媒公开 ➢ 立法见证 ➢ 委托研究 ➢ 持续咨商 ➢ 公众动员 2

➢ 游行示威 ➢ 阻止政策执行 ➢ 不合作 ➢ 抵制或不服从 ➢ 罢工 ➢ 公民抵抗运动

3.公共政策多主义观点  人是社会动物：人不能离群索居，个人的只有在一定团体这个平台上才能追求自己的利益。  民主社会中的团体是多元而复杂的：每个团体都在社会这个舞台上竞争性地追求自己的目标。  国家是一个中立的组织：政府只是提供了一个社会团体的竞争场所。社团竞争的均衡便成为支配政府政策的意向来源。  政府是一个被动的组织：政府的公共政策实际上就是多元的相互竞争竞争的团体之间平衡。  多元团体追求自我价值，并不需要承担任何更高的道德责任。

公共政策

服务于政府制定并执行

选民和多元的团体诉求

4.多元主义决策模式  公共政策就是团体达成的均衡 3

5.多元主义评价  政策问题产生以及进入政府议程提供了部分解释  对政策制定的结果的解释和认识提供了一个很好的视角。  无法解释重大危机时政府的公共政策形成。  不能解释由于个人的呼唤，向政府反映社会利益，提出政策主张  只注意到团体间的竞争，没有关注政府内部制定政策的过程和机制。  把政府视为被动地接受压力集团的诉求，忽视政府制定公共政策的主动性。夸大了民众对公共政策的影响力  多元主义理论对我国的公共政策的解释力很有限。  对我国政策过程具有强烈的规范意义。

二、公共政策的精英理论

1.思想渊源  圣西门：人类社会以政治精英为塔尖的一座金字塔，位于塔尖的政治精英是社会的决定力量，要想改变社会，就必须从塔尖入手，使新兴资产阶级的优秀人物能作出开明、合理的公共决策。  马克思主义：现代国家分为少数统治阶级和多数被统治阶级，但是国家是统治者的国家，公共政策实质上反映了少数统治者的要求。 4

 主要代表 ➢ 维尔夫雷多•帕累托:《精英的兴衰》 ➢ 盖塔诺•莫斯卡:《统治阶级》 ➢ 马斯•戴伊与哈蒙•载格勒《民主的讽刺》 ➢ 凯勒:《超越政治阶级：现代社会中的战略精英》

2.精英主义  精英：统治者，即那些社会上那些少数占据一定社会地位，具有支配权力和强大的动员社会资源的能力的人物，从而可以影响、制定、管理、调控政策。  精英类型

➢ 政治精英：他们是直接的社会统治者，发挥着规划社会政治目标的功能 ➢ 经济、军事、外交和科学精英：他们运用发展具体有效的工具实现政治目标，发挥着政治系统的适应功能。 ➢ 道德精英：包括牧师、哲学家、教育家和优秀贵族等，他们在社会系统内维持道德观念的一致性和社会团结，发挥着社会系统的整合功能。 ➢ 文化精英：包括艺术家、作家、电影及体育明星等，他们从情感和心理上维系着社会成员在政治文化的一致性。  精英统治方式 ➢ 符号：为具有自我辩护理论，即意识形态，它使精英统治普遍被社会接受，从而具有合法性。 ➢ 暴力：武装力量的运用，这是精英集团达到政治目的的有效保障。 ➢ 财物：经济杠杆的运用，即国家的财政收支和社会利益分配。 ➢ 实践：公共政策、法律的制定和行政执行过程。

3.精英理论主要观点  国家是由精英集团及联盟控制着  政策议程的设定始于精英  政策规划出自精英设计  精英集团掌控着政治选举  民意是由精英制造出来的  政策的合法化过程就是精英集团利益分肥过程 5

4.精英决策模式 5.精英主义评价  对公共政策的结果和实质提供了部分解释。  解释政策改变总是渐进的。  忽视了民主政治下民意重要性。  夸大了民众的无知  忽视了民众组织性  忽视了民主社会民众力量。  对政策过程缺少理解和说明。  对我国政策过程具有很强的解释力。 6

第八章 公共政策的理性、有限理性与渐进模型 一、公共政策理性模型 1.思想渊源  近代启蒙运动  近代理性主义哲学传统  政策科学学者代表 ➢ 德洛尔《公共政策制定检讨》《政策科学构想》《政策科学进展》 ➢ 卡尔逊《公共开支的分析和评估》 ➢ 戴伊《理解公共政策》

2.理性  选择的一致性或偏好的可传递性  有原因、可推理、理解、理喻的  节约的、可计算的: 从中选择以最小的成本获得最大的收益，获得效用最大化的方案。  合理的:在既定的目标下，选择最好的手段，使目的和手段之间合理的匹配，以期达到预期。  相对于非理性而言，理智的、和平的

3.主要内容  主体：完全理性: 人是全知的、全能的，且排除了一切非理性的因素。 ➢ 决策主体拥有完全决策信息 ➢ 知道所有社会价值偏好及其权重 ➢ 知道所有可能的方案供选择 ➢ 能够所有备选方案进行优先顺序的排列 ➢ 从所有备选方案中选择最优的，即最经济、最有效的那个方案 ➢ 面对相同的方案，他会作出相同的决定。  政策客体是可知的、确定的 ➢ 所有方案的可能产生的结果都是可知的 ➢ 决策信息获取是零成本或拥有无限资源 ➢ 所有决策变量的因果关系是十分清楚的 ➢ 所有变量是可以量化的 ➢ 方案效果是确定的，不存在风险。  理性模型从问题产生、政策制定，以及政策的评估全过程中，对每一种方案所需要的成本、资源、可能所得到的收益、达成的目标、都可以用具体量化表示出来 7

 决策者用客观的、翔实的政策资料，经过对比、计算，从而选择一个最合理的公共政策。  制定出一个最优的合理政策，即最小成本，最大收益。

4.理性决策模型

5. 理性决策模型评价  理性决策模型是政策科学的主流模型，取得了许多有益的成果。  理性主义广泛渗透于经济学、政治学、管理学，也是经济学帝国主义的体现。  它使决策具有客观、清晰性，从而摆脱了经验决策方式。  理性分析模型对于中国公共政策制定的解释力十分有限的。  作为一种规范分析，对健全我国决策体制具有重要规范意义  假设前提太苛刻。现实中许多政策分析问题中很难实现。

二、公共政策的有限理性理论

1.思想渊源  基督教:人是有限的和有缺点的  哲学上古代诡辩论、怀疑论和后现代主义  心理学  经济学  管理学  主要代表 ➢ 西蒙《现代决策理论的基石》 ➢ 林德布洛姆 《政治与市场》《决策过程》

2.有限理性  有限理性指人的理性认知能力是有限的。  人的计算速度和记忆有限， 8

 人的视界是有限的，决策者只能了解自己的偏好，无法知道公众的所有偏好。  人获取信息能力是有限的。决策者无法获得有关决策的全部信息，只能在信息不完全和不对称下决策。  人也是感性的动物，选择在许多场合是根据满意，而不是最大化。

3.主要观点  从决策主体来看 ➢ 决策主体无法获得完全决策信息 ➢ 不知道所有社会价值偏好及其权重 ➢ 不可能计算出所有可能的方案供选择 ➢ 无法对所有备选方案进行优先顺序的排列 ➢ 从有限的备选方案中选择令人满意的方案，可以选择次佳  从决策客体来看 ➢ 方案的可能产生的结果并不太清楚 ➢ 决策信息获取是有成本的，决策的资源有限。 ➢ 无法准确知道变量的因果关系 ➢ 有些变量是无法量化的 ➢ 方案效果存在于某种不确定性和风险。  有限理性模型从问题产生、政策制定，以及政策的评估全过程中，对每一种方案所需要的成本、资源、可能所得到的收益、达成的目标、都尽可能量化表示出来，但又不局限于这种量化指标，一味地追求最大化，而是强调人们都能接受的满意化。

4.有限理性决策模型

5.有限理性模型的评价  对人的理性有了一个清醒的认识，对于公共政策制定过程中放弃独断主义具有重大意义  由于放松了原来理性模型所需的苛刻模型，使得更具操作性。  可以解释政府预算过程中的大部分问题，但是对于重大的政策变迁却无能为力。