国内外城乡一体化的实践与经验

城乡一体化发展的国内外经验与启示

一、国外城乡一体化发展的案例分析

西方发达国家城市化发展开始较早，城乡一体化水平较高，但不同国家的城乡一体化路径也有所不同,西方发达国家的城乡一体化都是针对本国发展特点和适用条件进行相应的具体路径选择，尤其诸如欧盟、美国日本等老牌工业经济强国其城乡一体化的进程已经到达高级阶段，并形成了一整套成熟、稳定并行之有效的统筹城乡发展的政策体系,对中国的城乡一体化来说具有丰富的理论借鉴意义和实践指导意义。

（一）欧洲推进城乡一体化发展的主要做法

现今的欧洲，只有职业意义上的农民，不存在身份意义上的农民。居民所享有的经济和政治权利，与所从事的职业或居住地无关。并且，随着现代城乡快捷交通网络的日趋完善，自上世纪70年代起，出现了一股“逆城市化”浪潮,大量富有的城市白领，选择远离城市喧嚣、风景秀丽的乡村定居落户，实现了真正意义上的“城乡融合”。欧洲主要国家在推进城乡一体化发展中的经验，可概括为四个方面:

1、在工业化和城市化进程中，高度重视农村发展和对农业的保护，不断提升农业现代化水平。

当今欧盟的发展形态表明，与高度现代化相伴随的是发达的农业和优美的乡村。尽管现代化会伴随人口、资源和产业活动向城镇集中，但农业和农村天然具有的诸多功能并没有消失，也是不可替代的。目前，欧盟的农业增加值占GDP不足3%，从业人数约1300万，占从业人口的比重不到5%.但有56%的人口居住在占91%国土面积的农村地区,其中，19%居住以农村主导地区，37％人口居住在中间地带地区。整个泛农村地区创造了欧盟45%的附加值,提供了55%的就业。欧洲主要国家在推进农业现代化方面的一些成功做法如下。

一是优化土地整理，发展规模农业，推广农业机械，提高农业劳动生产率。二战后,以德、法为代表的欧洲各国政府，先后实施了土地整理和村庄规划，促进土地相对集中和有效利用.自1950年代起，德国巴伐利亚州政府就制定了“村镇整体发展规划”，通过规划来调整地块分布、改善农田基础设施、推广农村机械化作业、组建专业合作社、发展生态农业和特色农业、保护传统文化、整修传统民居、保护和维修旧村落等,取得了很好的成效。为了发展规模农业，法国也采用类似政策手段，建立了“土地整治与农村安置公司"，通过贷款从私人手中购买土地,经过整治，以较低的价格卖给农民,特别是卖给中等规模的农民。法国政府还通过调整土地政策来控制农用土地价格，发放脱离农业的终身补贴，以鼓励老年农场主放弃耕作.

二是注重农业的功能多样性,发展生态农业、观光农业、都市农业和特色农业,提高农业的经济效益和社会生态效益。随着人们对环境、健康和生活品质要求的不断提高，欧洲在权衡经济和环境两方面利益的基础上,通过了环境立法，严格控制农用地肥料用量和牲畜排泄物数量，制定“绿色农产品”标准，大力发展生态农业成为欧洲各国农业发展的新趋势.在农业生产方面的重点政策是：控制农用化学品（化肥、农药）的使用，防止水体和土壤污染；加强厩肥的无害化处理，控制氨、磷的释放量;促使不宜农作的土地退耕，改作自然保护或户外娱乐活动的场所；建立由核心地区、自然开发区和生态走廊组成的国家生态网,保护野生动植物等。同时，农业的功能多样性得到充分开发。提供安全、优质农产品的食品安全功能成为对农业的基本要求,环境资源保护功能也在充分发挥,能源原料功能受到更多的重视，观光休闲文化功能快速拓展，农业和农村的文化传承意义凸显，享受田园风光成为备受推崇的生活方式。

三是坚持家庭农场为主体、专业合作社为纽带，提高农业专业化水平和农民组织化程度。在农业耕作和生产上，中、小型家庭农场是欧洲农地经营活动的基本组织形式，农场规模介于美国式大农场和中国式小农户之间。在农产品流通和经营上，各类专业化合作组织，起到了沟通中小农场与大市场的中介作用。合作社的组织方式主要有两种:一是农场主以土地入股,由合作社统一安排生产经营，实现种植、加工、销售的一体化;二是在保持独立生产的前提下,在种子、饲料、农机、燃料等生产资料的供应以及农产品销售方面，农场主与合作社签订长期合同，由合作社统一加工、包装并以一定的品牌分级销售。各国在法律法规和财政上大力扶持农业合作组织的发展。德国早1867年就制定了《合作社法》，到20世纪80年代，德国农户的3/4以上参加了在不同类型的农业合作社，其中多数农户参加2-4个合作社。法国政府对服务于农民的合作社，给予25％的投资补贴，并免交利润税、营业税和地产税。各种类型的农业合作社，为农民提供农业生产、农产品加工、运输、销售、储藏、农业信贷等方面的服务。合作经济对推动农业产业化、实现农业现代化、提高农民组织化程度等方面发挥了重要作用。

四是发展农业教育,加强农民培训，推广农业技术，推行农民职业化,为农业和农村发展提供高素质劳动力。欧洲农民是专业的农业生产经营者,受过不同层次农业学校的教育培训和继续教育，特别是农场主一般都受过系统的农业教育，通过学习和实践,具备管理、经营农场的知识和能力.德国的有关法律规定,在自家或受雇农场中工作的普通农民,必须接受两年以上的学习培训，通过国爱有关考试后,才能取得独立开办或继承农业企业的资格。英国实行三级农业教育体制，包括高等农业教育、中等农业教育和农场职业中学，此外，还有一批从事农业继续教育的农业专科学校.可以说，欧洲的农业人才培养与农民教育培训已经形成了十分完善的体系，农民与非农从业人员，在文化程度、学历层次、从业资质、职业培训等方面，已不存在差异和歧视。

2、制定、实施并不断完善共同农业和农村政策，奠定欧盟城乡一体化发展的制度和法律基础.

欧洲主要国家的农业和农村政策是置于共同农业政策（Common Agricultural Policy ，CAP）的统一框架下的。共同农业政策诞生于1962年,从1962年到2005年经历了六次改革,共同农业政策由最初的促进农产品增产转向着力解决农产品过剩、提高农产品竞争力、促进农村发展等新问题。

欧盟制定了2007—2013年的农业和农村发展战略规划的政策目标:一是加强农业和林业部门的竞争力，二是改善农村地区自然环境，三是推进农村经济的多样性及改善农村生活质量。根据上述三个基本目标，欧盟具体确定了农村发展的三个政策轴，每个轴下面包含若干优先领域和措施，共有37类项目可供选择.

除了三个政策轴外，还有一个方法轴,即所谓“领导"轴,目的是综合和协调农村经济项目之间的联系.欧盟坚持农村发展必须规划先行，先由地方社会团体联合机构主持制定规划,在规划制定后方能获得和使用“欧洲农业农村基金"。所有建设项目必须执行“自下而上地制定地方发展规划”，即采用由地方社区推动和与地方社区各社会部门合作的规划方式。其任务是，地方社会团体联合会主持制定其所在地区的农村发展总体规划和按欧盟政策导向设计农村发展项目，负责农村社区的发展规划、管理项目的实施.

为了促进农业发展和农村开发,消除地区之间的经济差距,欧盟在设立了欧洲农业指导和保证基金、欧洲社会基金、欧洲地区开发基金的基础上，2005年，把上述三个基金提供的农村地区投资项目合并到“欧洲农业农村基金（EAFRD）”,由这一个基金对欧盟农村发展资金的投入、分配、使用和审计进行统一管理。也就是说,不是以行业管理的方式按条条分发农村建设基金，而是集中各行业的资金到一个基金，然后以规划区为单位按项目拨发下去.欧盟7年计划投入资金为970亿欧元（2004年不变价）,约合人民币9700亿元.同时，欧盟各国还需拿出几乎相同数目的配套资金.这样，欧盟和27个成员国7年计划投入农村建设的资金将达到2000亿欧元，约合2万亿人民币，平均每年2850亿人民币。

3、重视农村规划和整治，资助农村基础设施建设,优化农村生产生活环境，不断提升城乡一体化发展的硬件水平.

欧盟规定,农业基础设施建设，凡是购置大型农业机械、土地改良、兴建水利等，欧盟提供25％的资金,其余75％由各国政府自行决定予以再次补贴。

村镇公用事业发展,完全由政府预算提供资金。在德国，法律对各级政府的权责有明确而具体的规定，凡是联邦和州委托地方政府建设的项目，全部开支由联邦和州以专项转移支付的方式拨付；如果是法律规定村镇政府必须强制性完成的项目，则由村镇与州和联邦政府共同承担，联邦和州统一为各地方拨付一定资金，村镇从自己预算中支付其余支出；如果是法律规定村镇可以自主决定的项目，村镇则要全部从自己的预算中支付，也可以由本地区公民投票决定，并为这个项目单独设立一次性的税收.

村镇高度自治，拥有独立财税权。近年来欧盟村镇的发展过程中，政府权力总体呈下放趋势.意大利2001年宪法改革的一个重要变化就是中央权力下放，有的直接下放到市镇，改革后市镇获得了在辖区决定征税的权力.在德国，村镇基层政府对农村发展具有重要作用,主要原因：一是村镇属于完全自治的基层政府，与原受辖的县、市等地方政府脱离了上下级行政隶属关系。二是村镇政府是全体居民选举产生，具有较高的权威性。三是村镇拥有独立的征税权，可以自行向居民征收消费税、娱乐税等。欧盟国家农村地区社会问题较少，社会结构比较稳定，居民人文素质和文明程度较高。

注重文化特色,保护村庄原有肌理和风貌。欧洲国家的许多小镇都具有很高的历史文化价值，在乡村建设的规划中,十分重视对自然生态和历史文化的保护。欧盟各国农村维持自然生态过程的完整性和持续性，顺其自然推进农村居住区建设，使农村社区的空间布局与自然环境相协调。老欧盟各国特别重视农村历史和文化的保护,英国规定,建筑历史达到50年以上，一般不允许再拆除.乡村整治也很少有开山凿石、毁田造地之类的大规模建设，所做的无非是在原有建设用地上的再开发而已。在欧洲的乡村，房屋不求整齐划一,道路不求宽大笔直，一切顺其自然,而没有对原始地貌不必要的改变.

4、发展农村社会公共事业,建立城乡统一的公共服务和社会保障体系，不断提升城乡一体化发展的软件水平.

欧盟各国在城乡一体化发展进程中，努力推行与城市一致的公平、均等、统一的社会公共服务.目前,欧盟农村的公共服务相当发达。在教育方面，欧盟普遍实行普通教育和职业教育双义务教育，义务教育阶段的教学标准、教学条件都是城乡统一的。医疗卫生方面,欧盟的医疗制度也较为完善，在制度的保障和实施方面城乡没有差别。英国和意大利实行的是全民公费医疗，德国实行的是全民医疗保险制度。社会保障方面,德国、英国和意大利等主要欧盟国家在城乡的社会保险、社会救助、社会福利等方面政策也都完全一致.

当然，欧洲国家城乡统一的公共服务和社会保障体系是在二战后先后逐步建立和完善的.如意大利是在1957年。该制度的建立需要较高的工业化水平和较少的农业人口,从欧盟的情况看,农业仍旧是一个需要扶持的弱质产业，农业劳动生产率的提升空间有限，农业和农村政策是以强大的财政补助和融资支援为后盾的,据统计，意大利农民得到的来自欧盟和各级政府的各类补助和优惠占家庭收入的40%。这在目前欧洲国家的农业从业人口比重不到10％1的情况下是可以承受的。

（二）美国城乡一体化发展的基本经验

美国的城乡一体化发展经历了由城市化到城郊化再到大都市化的发展过程。从19世纪中叶开始，美国通过对工厂制造业的发展使工业经济占据整个国民经济的主导地位，加快了农村人口向城市的集聚速度。同时随着城市经济的发展和交通网络的日益完善，大量的企业、工厂和居民生活区