城乡义务教育均衡发展的理论基础和概念界定

第二章推进城乡义务教育均衡发展的政策效果理论分析一、相关概念界定（一）义务教育义务教育又被称免费义务教育或强迫教育，其实质是国家依照法律规定对适龄人口实施的一定年限的强迫教育的制度。

与义务教育相关的另一个概念是基础教育。

相对于其他阶段的教育来说，基础教育的目的是向适龄儿童传授生活中所需要的基本知识，包括基础知识、基本技能、基本行为规范、基本生活习惯、基本价值观等。

义务教育或者基础教育都是要为适龄青少年儿童提供基础性的知识和技能，帮助其形成基本的行为规范和价值观。

但同时二者也相互区别。

义务教育强调的是其教育的提供方式，即是政府出于这一阶段教育的强外部性、公益性以及市场的缺陷，为解决教育公平问题而对其统一安排，并通过法律保证实施。

因此，义务教育是一种教育制度，而基础教育本身没有这一含义。

根据世界各国各地区经济发展水平的不同及当地政府对教育重要性的认识不同，义务教育的年限在世界范围内有所不用。

根据我国国情，目前我国实行九年义务教育制度。

（二）关于“城乡”的划分“城乡”一词随处可见，但对于什么样的地方可以被称为“城市”，什么样的地方被称为“农村”，目前并没有一个统一的划分标准，有以常住人口为标准的，有以行政区域来划分的，有按照经济指标来划分的，等等。

不同的学科对“城乡”的界定差异很大，如地理学、经济学、社会学等往往会根据本学科的研究领域而采取各自的划分标准。

随着社会经济的发展，我国“城乡”的划分标准不断被修改和完善。

自2011年起，教育部对教育事业统计报表进行了全面改革，贯彻实施了国家统计局首次颁布的《统计用城乡划分代码》。

新的城乡划分标准将原来的城市、县镇、农村的三个分类调整为三大类七小类,即城区(含主城区、城乡结合部)、镇区(含镇中心区、镇乡结合区、特殊区域)、乡村(含乡中心区、村庄)。

（三）义务教育均衡发展“均衡发展”最初是针对经济发展而言的，最早出现在经济学家描述经济发展模式的研究中。

根据义务教育的内涵，从价值上看，均衡发展是追求教育公平的一种理想状态；从教育政策实践看，均衡发展是教育公平的重要标志。

均衡发展是义务教育的必然要求，同时也是实现教育公平的必然要求。

因而，义务教育必须要实现均衡发展，其实质是在正常的受教育群体之间平等地分配资源。

此外，义务教育均衡发展并不是为了追求均衡而去要求义务教育平均发展，而是在考虑各地区经济条件、自然环境存在差异的前提下，通过政府转移支付合理地分配教育经费，支持薄弱地区义务教育发展，将区域间、城乡间的差距控制在一个合理的范围内。

（四）政策效果评估1、政策效果评估的含义能否实现预定的政策目标是政策制定者和执行者最为关注的问题，因此对政策效果的评估是政策目标实现的重要环节。

通过政策效果评估，可以判断政策目标的实现程度、政策实施过程中所存在的问题等，为今后的政策制定和执行提供参考和借鉴。

评价一项政策的好坏，最为直接的方式就是对政策效果进行衡量和评判。

德国学者韦唐（Evert Vedung）在《公共政策和项目评估》一书中将效果模式概括为目标达成评估、附带效果模式、无目标评估、综合评估、顾客导向评估和利益相关者模式。

本文主要对推进城乡义务教育均衡发展的财政政策实施效果进行评估，评估的依据是城乡义务教育均衡发展水平的高低。

就本文而言，通过客观描述安徽省实施推进城乡义务教育均衡发展的财政政策以来义务教育均衡发展的状况，根据现状对义务教育均衡发展的财政政策效果做出基本判断。

2、义务教育的基本政策目标本研究对推进城乡义务教育均衡发展的财政政策效果进行评估，尽管重点是效果评估，但更多关注的是政策的目标。

在对义务教育均衡发展的研究中，有学者将我国义务教育均衡发展应当分为三个阶段，“当义务教育普及程度很低时，义务教育均衡发展就是实现义务教育的全覆盖，保证义务教育的机会均等；当义务教育实现基本普及时，义务教育均衡发展就是在办学条件、师资力量和教育质量上实现基本均等化，保证学生享受基本均等的义务教育服务；当基本义务教育服务均等化后，义务教育均衡发展就是要实现在教育资源配置均衡的基础上，结合本地实际需求，提供更适合学生身心发展和素质提升的个性化、多样化教育服务。

当前我国正处于第二个阶段。

”根据我国目前所处的阶段，本文认为，政府在制定推进城乡义务教育均衡发展的财政政策时，应该致力于达到以下目标：均衡城乡之间的经费投入、办学条件、师资力量等资源配置。

3、主要评估指标义务教育均衡发展的差距主要通过相关指标的数量差距来衡量。

通过数据差距可以反映出均衡效果，差距越大，均衡效果越差，反之亦然。

衡量义务教育均衡发展的财政指标有很多，本文采用的评估指标主要包括：生均预算内教育经费支出，生均教育经费支出，生均校舍建筑面积，生均固定资产总值（含生均教学仪器设备值），生师比，教师学历结构。

其中，前两个指标是从投入角度反应城乡义务教育均衡发展的状况，后四个指标是从产出角度反应均衡状况。

二、相关理论基础（一）公平：义务教育的基本信念从教育公平的视角来讨论义务教育问题，这为众多学者所接受。

城乡义务教育差距问题从根本上说是教育不公平的问题，即处于不同自然、文化和经济环境中城乡适龄孩童接受义务教育的不公平。

在讨论教育公平时，很多人往往会将“教育公平”与“教育平等”这两个词混淆，实际上，两者是不同但又联系紧密的两个概念。

“公平”是不偏袒，是一种价值判断；“平等”是“均一”，是一种事实判断；而平等是教育公平所追求的最终目标。

此外，与教育平等相联系的另一个概念是“教育机会均等”。

是指受教育者在入学、接受教育过程中以及取得学业成功等方面的机会均等。

当前，国内外的学者在谈论教育平等时多以教育机会均等为出发点。

20世纪50年代以来，西方学者为调查教育机会均等的现状及存在的问题进行了大规模的实证研究，其中胡森的平等阶段论和科尔曼的《教育机会均等的观念》比较著名。

胡森（Torsten Husen）将“平等”的含义分为三个层次：分别为起点均等论、过程均等论以及结果均等论。

在他看来，所谓的“平等”，首先是指每个人都有机会开启学习生涯，至少可以在政府开办的学校中接受教育。

其次，“平等”是指无论接受教育者的人种及出身情况，都能够被平等的对待；最后，应制定和实施促使学业成就的机会更加平等的教育政策。

胡森在说明了“平等”的含义后，进而对“机会”的内涵进行了延伸。

他认为“机会”这一范畴的变量主要包含两类：第一类是包括受教育者经济条件，学校地理位置、物质设施在内的物质因素；第二类是心理方面的因素，主要有家庭环境中某些心理因素，学校环境中某些心理因素等。

胡森的研究肯定了改善学校物质条件的意义，使“教育机会均等”的概念变得具体而现实，为政府制定消除教育机会不平等的政策指明了方向。

这一点对于我国目前实现城乡义务教育机会的均等来说尤其重要。

如果说胡森对教育公平的研究是一般意义上的理论研究，那么美国的科尔曼（Coleman）教授则从实证的角度对教育公平的状况进行了考察。

科尔曼提出了教育公平的四条标准，分别为进入学习系统的机会均等、参与机会的均等、结果均等以及教育对生活前景机会的影响均等。

鉴于城乡、校际间差距的存在，科尔曼还认为应该从“投入”方面来寻求义务教育阶段的公平，即所有的学生能够在学校公平的享有政府所投入的教育资源。

科尔曼的研究不再局限于教育公平内涵的界说，而是逐渐将理论转化为实践政策。

公平是教育均衡发展所要达到的最终目标，教育均衡发展是实现公平的必经之路。

对教育公平理论的研究有助于我们认识城乡义务教育差距问题，有助于在现有条件下实现城乡义务教育均等化。

（二）统筹城乡发展的理论1、统筹城乡发展的涵义城乡统筹发展的理论是在我国经济、社会发展转型的背景下提出的。

2003年，我国首次提出了“五个统筹”的理念，其中处于首位的即“统筹城乡发展”。

目前，关于其定义还没有形成统一的意见，国内大部分学者认为其基本含义是“打破城乡分割，缩小城乡差距，推进中国城乡二元结构的根本转变，通过城乡协调、可持续发展，实现城乡一体化，现代化”。

统筹城乡发展集中表现在市场统一、公共政策统一的条件下的要素（尤其是劳动力）、经济金融、财政税制和公共服务等方面的同质化。

统筹城乡发展的最终目标有以下三点：第一，要使农村居民、进城务工人员及其家属与城镇居民一样，享有平等的政治权利、经济权利和社会权利。

第二，要使农村居民、进城务工人员及其家属与城镇居民一样，享有均等化的基本公共服务。

第三，使农村居民、进城务工人员及其家属与城镇居民一样，享有同质化的生活条件，主要是便捷、价格合理的基础设施，包括供水、供电、通信、交通、环保等。

2、城乡统筹发展的模式第一，“刘易斯”模式。

20世纪50年代中期，美国著名经济学家刘易斯（W·A·Lewis）提出了城市工业带动农村发展的二元经济发展模型。

刘易斯主张大力发展城市工业，使之成为社会经济发展的主力军，接着通过对各类资源要素的引导，实现资源要素从城市向农村自由的流动，进而带动农村地区的发展。

同时，农村剩余劳动力在工业化发展不断扩大的规模中被逐渐吸收。

第二，小城镇发展模式。

关于“小城镇”的含义，我国社会学家费孝通将其定义为“一种比农村社区高一层次的社会实体”。

小城镇既与农村有不同的特点，又与农村保持着必要的联系。

自1986年起，费孝通先生通过广泛的实地调查提出了小城镇发展模式的概念，并经过比较总结出三种类型。

依次为“珠江三角洲模式”、“温州模式”、“苏南模式”。

小城镇发展模式强调在农村地区发展小城镇，将小城镇作为联系城市与乡村的纽带。

其主要特征是“农民依靠自己的力量发展乡镇企业，由政府主导其发展，农村既是区域发展的基础，又完全能够以自身的能动发展成为区域发展的动力，并通过向城镇渗透、延展，为城市发展提供资源、市场、劳动力，以实现城乡互补、互助，直到城乡一体化”。

具体的做法是通过发展乡镇企业，将农村地区的资源要素聚集在乡镇企业所在区域，进而形成小城镇，小城镇的发展壮大对农村的带动作用越来越强，进而形成城乡协调发展的局面，最终实现城乡统筹发展。

第三章推进城乡义务教育均衡发展的政策效果实证分析——基于安徽省数据一、指标体系设计及数据说明（一）指标设计义务教育财政资源配置主要包括财力、物力和人力等方面,财力资源配置体现在义务教育经费投入方面，物力资源配置体现在学校办学条件方面，人力资源的配置体现在师资力量的配置方面。

基于本文的研究目的，构建了如下评价指标体系。

表3-1 城乡义务教育均衡发展水平评价指标体系（二）数据来源本文研究的时间范围是2005至2011年，共七年时间。

本文中使用的义务教育中小学概念包括小学和初中两个阶段，涵盖了完整的九年义务教育阶段。

另外说明一点：城市与乡村的划分标准在前文的第二章已做阐述，即县和镇划归乡村范畴，与城市相并列。