公共管理学2011

第一章导论1、公共管理：就是为了维护、增进和公平地分配公共利益，立法、行政、司法等国家机关和非政府公共组织对公共事务的活动。

2、公共管理学是一门研究公共组织管理公共事务的过程及其规律的学科，其目标是为公共组织有效处理公共事务、实现公共利益提供理论指导3、公共产品：萨缪尔森在《公共支出的纯理论中》提出的，定义为每个人对这种产品的票消费，都不会导致其他人对该产品消费减少的产品，具有非竞争性的特性。

更广泛定义：满足公共社会需要的产品和服务，具有非排他性和非竞争性。

（1）非排他性是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，若想排除其他人从公共产品的提供中受益，或者在技术上是不可行或及其困难，或者排除的成本过于昂贵而缺乏可行性，意思为无法排除其他人的消费。

（2）非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费。

但是公共产品并不完全具备这两个特性。

（3）公共产品的分类：纯公共产品，具有非排他性和非竞争性，由政府供给；私人产品，具有排他性和竞争性；准公共产品：拥挤型准公共产品具有非排他性和竞争性不充分，俱乐部型准公共产品具有非竞争性和排他性。

第二章公共组织理论1、公共组织的含义与特征（1）公共组织的含义：广义上指凡是不以营利为目的，而是服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织，狭义上是行使政权，达成公共目的的组织。

公共组织与私人组织的区别：①价值取向和组织活动目的不同：一是为公共利益为目的，另一是为私人利益为目的；②组织的活动依据不同：一是以公共权力为依据，一个是以自愿订立的契约关系为依据；③为社会所提供服务于管理对象不同：公共服务的范围广泛，私人组织是单一的④受环境影响不同：公共组织主要受政治的影响模糊，私人组织主要受市场环境影响清晰；⑤组织程序不同：目标；公共组织是创造公共利益，私人组织是创造企业利润和激励手段：公共组织：提醒应负有的公共责任，私人组织是金钱；⑥组织公开程度不同:公共组织公开的、透明的，私人组织远比不上政府组织。

（2）特征：公共性、社会性、合法性、服务性、权威性、系统性、公开性2、公共组织的变革的动因：（1）外部因素：①经济体制组织的转轨推动公共组织的变革，结合我国实际主要表现在计划经济转向市场经济，引起机构部门的改革，在十五大中将由政府直接管理部门撤销，使我们改革的一个非常大的转折点；②政治制度的更迭导致公共组织的变革：我国理顺党政关系、政企关系，人治型管理体制向法治型民主体制转变，在我国政治的转变和改革的目标是建立民主政治，随着社会的发展，百姓的民主意识和法治意识加强自然推动我们行政管理方式的转变，同时还包括我们推动国企的改革；③社会发展程度促进或制约公共组织的变革：社会企事业组织的发育、独立和成熟程度；社会群体团组织的独立程度和参与意识，会影响公共组织的价值取向、职能行使、机构设置、管理方式；大众传媒促进公共组织自律意思，养成公共行政的民主管理方式；公民意识的提高影响公民对公共组织目标的理解和认同；④国际环境的重大变化影响公共组织变革:至从我国加入WTO，我们的经济要按WTO规则运作，发展经济的方式上要有很大转变，不像过去全部由政府补贴。

（2）内部因素：①公共组织所采用的技术体系对组织形态提出新的要求：表现在电子政务和网络信息技术的运用，推动我们组织的形态走向新的形态，同时电子政务要求信息公开和信息共享，而我们本位主义和各自为政现象有冲突，也是我们变革的原因。

②公共组织成员对利益关系的要求和伦理要求与组织模式的冲突，也是推动组织变革的重要的力量：人们的伦理要求的价值观念发生变化，在我国很大的变化观念在于十四届六种全会上提出要尊重个人合理正向的个人意见③公共组织的政治局势的需要与现行组织模式的冲突，也是导致组织模式变革的重要原因，主要讲集权和分权的问题，集权过度，很难体现民意，若是过度分权，很难控制和分散的时候，应相应集权，是政治体制的需要。

3、公共组织变革的主要内容⒈公共组织职能的变革：⑴从领域看，公共组织由以政治职能为中心向经济职能、社会事务职能、科技文化职能重心转移；⑵从性质看，由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变；⑶从分化程度看，公共组织的职能有原来混淆不清向高度分化转变；⑷从行使方式看，公共组织是有人治为主转向以法制为主、由以行政手段为主向以法律手段和经济手段为主。

⒉公共组织结构变革:公共组织结构指公共组织各要素的排列组合方式组织结构包括：⑴横向层级结构：从公共管理过程看，由重决策与执行部门轻监督、咨询、信息部门的倾向，向重咨询（重大决策需要进行论证）、信息（与国家的统计部门）、监督部门转变，力求与决策、记性部门相平衡，从作用领域来看：有微观管理部门为主向宏观管理为主的变革部门。

⑵纵向层级结构：整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。

⒊公共组织权力关系变革：在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型：⑴公共组织向社会组织还权：行政机关逐渐将其的权力还给社会，使得社会越来越多自主管理的空间，在这样的改革下，我们的NGO组织液发展起来，现在我国非常强调社区建设。

⑵横向分权：由单纯的直线型权力关系向直线型权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。

（3）在纵向权力分配沙锅中，有着几圈与分权互相融合的趋势。

第三章公共管理中的政府角色1、政府的含义：广义上指在一个国家内行使国家权利的全部组织体系，狭义上专指一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。

在市场经济下，政府的作用有以下方面：（1）提供公共产品：随着社会的发展和人们生活水平的提高，人们对公共物品的需求却不断上升。

（2）维护市场秩序：政府的责任便在于针对垄断或其他非竞争因素的存在以及引起的竞争的不完全性，采取有效措施，从而维护市场秩序，保证竞争的有效性。

（3）消除市场经济的外部性：外部经济是指某一市场主题的经济活动或某一项目所产生的效益北语该项目无关的人所享有。

外部不经济，亦称外部损失成本是指某一市场主体的经济活动虽造成了经济损失但该市场主体并不承担外部成本。

外部经济需要政府的补贴或公共部门的生产来推进；外部不经济要通过政策严格的控制。

（4）调控宏观经济：这是每个国家艰巨而重要的任务（5）再分配市场经济下的收入及财产2、政府失灵及其启示（1）政府失灵：又称“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，政府的活动并不总象应该的那样或象理论上所说能够做到的那样“有效”。

政府失灵的主要表现：⑴政府干预经济活动达不到预期目标；⑵政府干预经济目标虽达到了预期目标，但成本高昂且效率降低；⑶政府干预经济活动达到预期目标且效率较高，但引发了负效应。

（2）1、公共政策失效。

公共政策失效主要的原因来自公共决策过程本身的复杂性及现有公共决策体制和方式的缺陷。

表现：⑴公共政策所追求的目标并不能代表社会大众的公共利益；⑵原因在于现有的各种公共决策体制及方式存在缺陷：直接民主存在循环投票或投票悖论和偏好显示是否真实等问题，间接民主存在被选出的代表不能代表选民或公共利益的最大化⑶信息的不完全性会导致政策的失效；⑷政策实施和执行上的障碍。

⒉政府机构的低效率：⑴政府机构的工作人员缺乏竞争机制；⑵政府机构缺少降低成本的激励机制；⑶政府机构监督机制。

⒊政府行为的内在效应。

就是政府机构及其官员在以追求公共利益或社会福利为借口的同时，力求实现自身的组织目标或自身利益的现象。

⒋政府机构其官员的寻租与腐败。

寻租是非经济领域没有通过交换产生实际利润的，只不过是通过权力进行交换。

在我国寻租就是腐败，表现为非法的行贿、受贿、索贿等腐败现象。

腐败原因在于政府对自由市场经济干预，干预越多腐败越多，要从源头上干预和限制政府的权利。

（3）提出限制“政府失败”的政策主张：（1）限制权利的增长：①创立一种新的政治技术，提高社会民主程度：“需求显示法”来完善选举制度②在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率：一是在内部建立竞争结构；二是引进利润动机；三是精简官僚；四是加强监督③进行宪制改革；改革规则，改革宪法的规则或限制条件（2）减少福利国家的浪费：①财政立宪②税制选择③预算平衡④税收支出的限制⑤货币政策（4）政府失灵理论对我国的启示：（1）政府失灵存在问题：①少数行政机构与行政官员的不良表现破坏了经济效率；②制定政策过于集中无规则可循，难以切合实际；③现行政规则难以约束少数当权者的利己主义。

（2）怎么办：①转变观念，摒弃传统计划经济体制下形成的“政府万能”的神话，高度重视市场经济条件下政府干预的适度性与局限性问题；②要建立和发展适应市场经济体制的政治与行政体制，加快政府职能转变；③进行市场化取向的政府管理变革，引入市场因素；④加强政府法治及监督制度的建设，使政府行为法治化。

3、转型期我国政府职能定位⒈转型期秩序稀缺一般规律，决定了供给秩序应成为政府重要的综合性职能⒉在转型和开放的条件下，面对日趋激烈的国内外经济竞争，增强国家竞争力应成为政府核心经济职能3、在转型和开放条件下，社会风险会变大，所以，稳定职能应成为政府的一项重要的社会职能⒋转型期可能会产生严重的腐败问题，所以应把预防腐败作为政府的一项重要政治职能。

第六章公共政策1、公共政策的概念和特征（1)公共政策：是国家机关及其他政治团体在特定时期为解决公共问题，在对社会公共利益进行选择、整合、分配和落实的过程中，制定的行动方案和规定的行为准则。

（2）基本特征：政治性、合法性、稳定性、目标选择的多重性2、公共政策规划的原则在既定原则的指导下，对政策问题分析研究，并寻求规划优化的一系列分析和抉择活动，包括目标确立、规划设计、规则择优，基本原则：⒈信息完备原则；⒉系统协调原则；⒊科学预测原则；⒋现实可行原则；⒌民主参与原则；⒍多样与可调原则。

3、影响公共政策有效执行的因素（1）政策问题的特性包含：①政策问题的类型②政策问题的性质③政策的目标；（2）政策本身的因素：①政策的合理性②政策的连贯性③政策的具体性和可操作性④政策资源的适度性；（3）政策以外的因素：①目标团体②执行机构间的沟通与协调③政策执行环境：政治环境、经济环境以及社会文化环境第七章公共部门人力资源管理1、公共部门人力资源概念：就是指公共部门所有工作人员的总和，暴扣纯粹公共部门即政府组织工作人员和准公共部门即第三部门工作人员的总和，其中公务员是公共部门人力资源的重要构成部门。

2、公共部门人力资源管理概念：公共部门中的各类公共组织依据人力资源的开发和管理的目标，对其所属的人力资源开展的战略规划、甄选录用、职业发展、开发培训、绩效评估、薪酬设计管理、法定权利保障等多项管理活动和过程的总和3、我国公共部门人力资源管理发展的现状、应对及其发展现状：⑴我国公共部门缺乏对现代人力资源管理理论的系统认识；⑵公共部门的人事管理体制和运行机制面临挑战：竞争上岗的用人机制不够健全，激励机制不能充分发挥作用，尤其是考核、评估难以确定⑶职位分类制度尚未科学化；⑷人力资源开发培训不足。