公共管理学

一、公共管理是时代的产物1.西方国家摆脱困境的需要（1）政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满（2）经济衰退和财政压力的加剧（3）社会问题与政府不可治理性的增加2.科技革命和全球化浪潮（1）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量a.现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化b.现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求c.科技革命将导致社会治理新形态的出现（2）全球化是公共管理学茶色你哼和发展的另一推动力量3.政府管理和民主制度方面的矛盾（1）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代要求A.传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求B.科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求C.科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化D.官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意（2）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”A.民众直接参与公共服务的供给过程B.公民应既能控制政治家，又能控制官僚C.国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制D.国家寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径二、当代经济学理论1.公共选择理论（詹姆斯·布坎南）定义：通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

▍三个规定：集体性；规则性；非市场性▍公共选择理论对公共管理学的意义：公共选择理论产生时间20世纪40年代末，到69年代末。

代表人物是美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。

公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人民选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。

其对于公共管理学的意义主要有：（1）用经济学的方法和假设来研究政治，并建立一种严谨的、有关政府一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济学的视野和新的研究途径。

（2）对资本主义民主政治过程的矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程的操纵性分析，引发公共管理研究对政府干预行为的局限性以及由此带来的种种弊端的反思。

（3）强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，有关改善政治首先要改革规则、市场失灵的根源在于现行法律——政治规则失灵的分析，也使得公共管理十分重视从规则和制度创新层面进行研究。

2.政府失灵理论定义：指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况▍政府干预行为的局限性表现及其原因（1）公共决策失效：①阿罗定理：可能不存在公共利益，（政策）无法照顾大多数人。

②即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。

比如选举，多数人常常对少数人利益要求的漠视。

③决策信息的不完全性。

④选民的“短见效应”。

⑤选民的“理性无知”“搭便车”（2）政府工作机构的低效率①缺乏竞争压力——垄断公共物品的供给②没有降低成本的激励机制③缺乏监督信息（3）政府的内部性与扩张定义：政府的内部性是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或者组织自身目标而非公共利益或者社会福利。

政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。

导致社会自元浪费，经济效益降低，资源配置效率低下，社会福利减少。

（4）政府的寻租活动（重点号）寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说时指那种维护既得利益的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。

寻租（布坎南）是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润，租或租金则是指在支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分。

寻租活动的特点时以合法或者非法手段（如游说、疏通、拉关系、走后门），以获得拥有租金的特权。

▍政府失灵理论对我国政府管理的启迪（1）建立健全信息咨询机构，尽量避免因为“决策信息的不完全”而产生的决策失误；政府管理者要有长远的眼光，既要解决人民眼下的问题，更要为未来做打算；提供多元化政治参与渠道，鼓励人民参政议政（2）引入竞争机制。

改革开放以来，我国确立了以经济建设为中心，实行市场经济，政府最重要的职能就是经济职能。

但是，在好多领域，政府都处于垄断地位，没有一个机构能与之竞争，导致了政府滥用职能，故而政府应在一部分领域允许竞争的存在。

没有竞争，将会使政府存在“惰性”，维系其原有习惯，不发展不革新，还会滥用职能，无法正常发挥原有职能，对于国家来说，这都是有害无利。

（3）政府行为法制化。

政府行为存在着任意性，故而，应该加强法制建设，减少政府行为的任意性及其导致的不公正。

同时加强惩治贪污腐败的力度。

政府的内部性是政府失灵的基本原因，寻租活动是重要原因，应该通过法律机制来规范这些行为。

（4）健全和完善监督机制。

通过健全政府机构内部自我监督体制，以及加强外部监督，来规范政府的行为。

参考答案：政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。

政府失灵理论对我国政府管理的启示有：（1）对于西方市场经济条件下政府干预行为的局限性以及由此带来种种弊端的深刻分析，揭示了西方代议民主制度的某些内在缺陷；（2）对政府失灵的分析，克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上所存在的偏差，补上对称的“非市场失灵”论，这无疑是社会科学上的一种突破，填补了政府行为缺陷研究的空白；（3）提供了方法论的启示；公共选择理论及其政府失灵论把政治、制度的因素看作经济过程的内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中，较好地反映了当代社会中政治与经济的密切关系，特别是是政治对经济的巨大影响以及政治过程与经济过程相互交织的现实。

3.代理理论和交易费用理论（1）代理理论在专业化分工的条件下，由于每个人都不可能是自给自足者，因此一种所谓的“委托—代理”关系便会相伴而生。

代理理论的一个基本假定是出于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突变成了一种普遍的现象。

（2）交易费用理论首先由科斯提出，定义：运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。

三、新公共管理一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对20世纪最后20年来经济合作与发展组织（OECD，简称经合组织）国家行政改革具体做法的理论概括。

核心思想：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部做技术上的专业化努力，也不知是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系。

▍对新公共管理思潮和实践模式有何评价？新公共管理作为一种理论思潮和实践模式，既是西方特定的社会、政治、经济条件下的产物，又在一定程度上凸显出公共行政发展的规律和趋势。

对它尽管可以提出多种批评，它所给出的解题之道也存在这样或那样的局限，但它对于我国的公共管理理论和实践所具有借鉴作用是不言而喻的。

四、公共组织理论（一）概念：公共组织是指以实现公共利益位目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共产品和公共服务、管理公共事务为基本职能。

政府是最典型和最重要的公共组织。

非公共组织则一般不以公共利益为目标，它们所追求和维护的是组织成员的私人利益。

（二）公共组织的基本要素；物质要素（人员、经费、物资设备）；精神要素（目标、权责结构、人际关系）（三）公共组织的特点1.公共组织与非公共组织的区别（重点）（1）基本目的不同。

非公共组织追求的是组织成员私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务，而不是为全社会服务。

（2）提供产品不同。

非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。

公共组织则为社会提供公共产品。

消费者在消费公共物品时无需单独支付或者只需支付有限的费用。

（3）管理对象不同。

非公共组织只能以本组织成员为管理对象；公共组织的管辖范围则可以是整个社会，以全体社会成员为自己的管理对象。

（4）活动依据不同。

非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据；公共组织则以国家强制权力为活动依据，具体而言就是国家法律。

2.公共组织的特性：社会性、权威性、法制性、系统性、主动性。

五、传统公共组织的困境与变革（一）科层制的基本特征（非常重要）1.马克斯·韦伯的科层制理论（1）德国社会学家马克斯·韦伯，被称为“组织理论之父”。

韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型；A.基于习俗习惯的传统型权威B.基于领袖个人超凡魅力的魅力型权威（克里斯玛型）C.基于理性法规的法理型权威。

（2）马克斯·韦伯的科层制组织的主要特征A.实现劳动分工，明确规定每一个成员的权力和责任，并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化；B.各种公职或者职位按照权力等级组织起来，组织内层级节制，强调严格的隶属关系，形成一个指挥链或者等级体系；C.根据通过正式考试或者训练和教育而获得的技术资格来挑选组织中所有的成员；D.组织中所有担任公职的人都是被任命的，而不是选举产生的。

E.管理者领取固定的“薪金”，他们是“专职的“公职人员。

组织内成员的报酬、晋级和提薪相对固定，并取决于个人的能力和表现，与血缘、地位无关。

F.管理者不是他所管辖的那个组织的所有者。

G管理者要遵守有关其官方职责的严格规则、纪律和制约。

这些规则和制约将不受个人情感的影响，而且毫无例外地普遍适用于各种情况。

（3）科层制组织的特征▍组织标准化a.分工专业化。

这是组织标准化的基础，他要求公共组织内每个职位的工作任务尽可能地简化、单一化并把组织活动分解为各项比较细致地工序b.工作指标化。

这是指对各个职位的工作要求做出说明，规定其完成工作数量、质量、时间和程序；c.人员统一化。

组织中每个职位上的工作人员必须具有相应的能力，每个职位对任职者的素质和能力都有明确的统一标准，并要经过严格的培训，以使其能按质量完成职位任务。

▍工作秩序化a.要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反馈与反馈关系等；b.要求彻底清除人的随意性和传统组织的杂乱无章，使公公股指成为一架精密的机器。