第二章：中国机关事业单位养老保险制度的历史、存在的问题、改革的背景
一、中国机关事业单位养老保险制度的历史沿革
（一）新中国成立之前的退休制度（1949 年前）
我国政府官吏退休制度的历史源远流长。在我国古代官制中，自商代开始一直就有“致仕”之说。“致仕”指官员在年老和多病时，把职务归还给帝王，以便把衰朽的身体从繁忙的政务中解脱出来。官吏致仕制度作为国家的正式人事制度则始于汉代，汉代文武官吏致仕年龄沿袭周制，七十告退。一般说来，西汉只限一至五品的高、中级官吏准予致仕。到东汉，武官吏致仕制度便有了明文规定。此外，为确保退休官员老有所养，安度晚年，各朝还都有一套赏赐和供养退休官员的规定。如汉代批准官员退休时，要给予一次性的重赏，此外还给原俸的三分之一，直到谢世，以示尊贤。唐代对退休大臣不但赏赐从优，而且明文规宁：“五品以上致仕者，各给半禄”，有突出贡献者，经皇帝恩准，可得全禄。京官六品以下，外五品以下，退休时备给一份承业田以养老。到了宋代，政府除按时给致仕官吏以俸禄外，还要给退休官员加衔晋级，对其子女也有某些优待。明朝以后，退休官员的俸禄又有提高，凡内外文武官员致仕，一律按原品级发给全俸。虽然我国古代“致仕”即官员退休制度渊源久远，但历时2000 多年却没有形成成熟的、规范化的定制。从辛亥革命推翻封建帝制到新中国成立以前，我国先后出现多个不同性质的政权。在这些不同政权下工作的政府工作人员，都不同程度地享受了一定的养老保障。但只有在共产党的领导下，政府工作人员的养老保障权利才得以真正实现。早在1922年，中国劳动组合书记部就拟订了《劳动法大纲》，提出了建立社会保险的要求。之后召开的历次劳动大会，都通过了有关实行社会保险的斗争决议案。1929 年以后，11待遇进一步作了明确规定。我国机关事业单位养老保险制度改革不断得深化。中国共产党在其领导的中央苏区颁布和实施了《中华苏维埃共和国劳动法》，对疾病、年老、残废、失业、死亡、遗属等社会保险项目及待遇做了明确规定。在抗日战争时期，党领导的各个根据地还曾相继制定和颁布了一些项目不多、标准较低的社会保险法规和制度。抗战胜利后，在全国各个解放区内，地方性的劳动保护条例和社会保险措施，都得到制定与实施。这时劳动保护的对象不再仅仅限于公私企业的职工、农业雇工和家庭女工等，而已扩大到中小学教职员和党政干部。1945 年11 月，晋察冀边区行政委员会制定了《关于确定中小学教职员待遇标准的决定》。1948 年11 月，华北人民政府制定了《关于华北区年老病弱退职人员待遇办法》从上述情况可以看出，在1949 年前我国养老保险的历史进程特点是：我国一直没有机关和事业单位的概念，“机关工作人员”在辛亥革命之前的范围主要是指政府官员，之后则是主要指国家干部。从总体上看，“政府官员”或“国家干部”的养老保障制度存在内容不够完善、实施办法缺乏操作性、缺乏法制保障等缺陷，具有很大的局限性，甚至可以说还没有建立真正的养老保障制度，但它还是为新中国机关事业单位养老保障制度的建立与完善奠定了基础并积累了相关经验。
（二）新中国成立到改革开放前的机关事业单位养老保障制度（1949——1977 年）
中华人民共和国的成立，为中国在全国范围内建立统一的机关事业单位养老保险制度奠定坚实的基础。建国初始，我国明确中央人民政府下设的内务部和劳动部负责这项工作。1949 年9 月，全国人民政治协商会议通过了具有宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中第32 条明确提出了“逐步实行劳动保险制度”的任务，这就为在全国建立统一的劳动保险制度确立了法律依据。1951 年通过的《中华人民共和国劳动保险条例》是中国社会保障制度第一个基础性法规。经过1953 年的修订，我国逐步建立起企业职工社会保险体系。因历史条件等原因，我国国家机关、事业单位职工的社会保险制度，没有执行《中华人民共
和国劳动保险条例》，而是以单行法规和条例的形式逐步形成的。在建国初期，国家机关事业单位多数人员实行供给制，对其生、老、病、死、伤、残等各方面的困难由组织保证供给。1950 年《中央级直属机关暂行供给标准》规定的供给项理社会保险的专门机构——内务被砸烂撤销，中央政府主管民政工作的专职机构不复存在，征集、管理和调剂社会保险金的制度也被废止，社会保险退化为企业保险、单位保险。总体上，这一时期是机关事业单位职工养老保障制度乃至整个社会保障制度的大倒退时期。
