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口孙利荣
（中国海洋大学管理学院，山东青岛２６６０７１）
【摘要］ 非营利组织是构建社会主义和谐社会的重要力量。当前我国非营利组织发展充满了机遇，但也存在着 许多问题。需要通过政策法规的调整和制度的重建营造一个有利于非营利组织发展的外部环境，同时 也需要非营利组织加强自身能力建设。
［关键词】 非营利组织；发展困境；政策调整 【中图分类号】Ｄ６１６ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１６７４—１６７６（２Ｏ１２）０１—００４９—０３
非营利组织是介于政府与企业之间、兼具非政
府性与非营利性的社会性组织。在我国，非营利组织
常被人们以“民间组织”、“非营利组织”、“非政府组
织”、“第三部门”等词语表述。非营利组织的业务涉
及社会生活的各个领域，是构建社会主义和谐社会
的重要力量。经过近十年的社会变迁，我国非营利组 织得到了很大发展，但也面临一些严重的发展困境，
阻碍了其作用的发挥。
一、我国非营利组织发展存在的问题及原因分析
我国现阶段的非营利组织大体上有人民团体、
未登记或转登记团体、国有事业单位，包括各种国有
的医院、学校、剧团、养老院、研究所、图书馆、博物
馆等。根据民政部有关统计数据显示，截至２００９年
底我国登记注册的非营利社会组织近４２．５万个，其
中社会团体２３．５万个，占总数的５５．３％；民办非企业
单位ｌ８．８万个，占总数的４４．２６％；基金会１７８０个，
占总数的０．４２％ｔ“。当前我国非营利组织发展充满了
机遇，但也存在着许多问题，试将问题及其原因分析 如下：
（一）非营利组织发展面临的困境 非营利组织以其非营利性、公益性、自愿性与组
织性特征在社会管理和服务方面显示了独特的优
势，但其也面临着严峻的发展困境。
一是登记门槛高，管理失范。目前规范非营利组 织的法律是国务院颁布的《社会团体登记管理条例》
（１９９８年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》
（１９９８年）和《基金会管理条例））（２００４年），实际发挥 作用的是登记管理机关或业务主管单位发布的行政
规章和其它规范性文件，以及地方政府发布的地方 性法规和其他规范性文件。在行政管理体制上，实行
所谓“归口登记、双重负责、分级管理”的体制，即由
各级民政部门作为非营利组织的登记管理机关。此
外，非营利组织还受到业务主管单位的管理。由此带
来的问题是：一是由于业务主管单位不能在非营利
组织管理中受益，对非营利组织的申请多采取推托
的态度，使非营利组织的申请受到限制。二是由于登
记注册程序繁冗，很大一部分非营利组织因各种限
制未能登记在册。三是由于存在着大量未登记的非 营利组织，其活动也不受法律保护、规范和制约，导
致政府无法对其进行有效的监管。这不仅给非营利
组织的管理工作增加了困难，同时也导致我国非营
利组织整体发展水平不高。
二是官办色彩浓厚，自治性差。非营利组织的非
政府性、非营利性、自治性和志愿性之所以在我国表
现得不鲜明，根本原因在于非营利组织缺乏自治。我
国有相当一部分非营利组织是通过获取自上而下的
资源建立和发展起来的，这些组织主要的资源来源
于党政机关，因此在观念上、组织上、管理体制上都
严重依赖政府。即使民间自发建立的非营利组织，也
会受到政府各方面的限制和干涉。
三是资源和能力不足，社会公信度低。在我国，
相当一部分非营利组织因资金严重不足无法开展正
常的活动；也有一些组织为了维持生存发展，通过各
种渠道进行经营性活动或者违法活动，违背了其
【作者简介］孙利荣（１９８７一 ），女，中国海洋大学管理学院 中共山西省直机关党校学报２０１２年第１期 硕士研究生
研究方向：农村与区域发展 ＳＨＥ ＨＵＩ ＪＩＡＮ ＳＨＥ ｌ
公益性和非营利性。除此之外，我国非营利组织发展 三是非营利组织自身缺乏使命感。著名管理学
还面临自身能力不足的困境。组织规模比较小、资金 大师德鲁克认为，非营利组织是使命感、责任感最强
筹措能力比较低，动员社会资源的能力也比较弱，加 的组织，它们以“点化人类”和“改变社会大众”为目
得它们难以得到社会的广泛认同和普遍的社会公
信，不能发挥应有的作用。囝
四是发展不平衡，整体水平不高。我国非营利组 织的发展在区域之间、城乡之间和不同领域之间差
距很大。就区域来说，东部和西部相比、沿海和内地
相比发展不平衡；就城乡来说，城市，特别是特大城
市非营利组织发展得较快，社会对非营利组织的认
知程度较高，而中小城镇特别是广大的农村地区非
营利组织很少，社会对这些组织的关注和支持也很
少。即便是同领域之间，非营利组织在政策相对宽
松、易于得到资源而进入门槛较低的领域开始出现
低水平重复的现象，但那些迫切需要公民参与的领 域，如失业与就业、社会保障、劳工权益保护等领域，
却因种种原因极少有非营利组织进入翻。这无疑阻碍
了非营利组织整体水平的提高。
（二）对非营利组织发展困境的具体分析
上述发展困境的存在有着深层次的原因，与整
个国家转型期的社会背景密切相关，是社会结构变
迁的必然结果。
一是制度建设和政府改革滞后。对非营利组织
而言，首先面对的是来自现行法规和政策的影响。我
国正处于经济体制转轨和社会转型的关键时期，现
行的双重管理体制在相当程度上限制了非营利组织
通过登记注册来获得合法地位。一个组织登记成立 后，除了象征性地接受财务管理方面的年检之外，缺
少Ｅｔ常性的评估和监督管理，使得非营利组织良莠
皆存。这充分反应了政府改革滞后，既不放手不必要 的职能，又不建立配套的制度和政策，严重影响着非
营利组织的发展。
二是缺乏非营利组织发展的文化背景。在西方，
非营利组织的发展有深厚的文化积淀，包括与市场
经济相适应的公民意识、自治观念、法制观念、契约
精神、公益精神等，而我国缺少这方面的文化背景。
不仅如此，在社会转型过程中，传统的社会价值体系
和道德伦理观念受到巨大冲击，市场经济发展所带
来的拜金主义、利己主义使得非营利组织发展必需
的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足，成为我
国非营利组织发展的无形障碍。 前我国非营利组织存在的诸多问题，除有一定客观
因素外，都与非营利组织自身的动力不足、定位不明
确有很大关系，根本在于缺乏使命感。
二、改善当前我国非营利组织发展现状的政策 建议
要改善当前我国非营利组织的发展现状，需要 通过政策法规的调整和制度的重建营造一个有利于
非营利组织发展的外部环境，同时也需要非营利组
织加强自身建设。
（一）建立健全有关非营利组织的法规体系
一是修改并完善相关法律规定。非营利组织从
本质上说是一个民事主体，而它却缺少国家民法的
承认和保护。在现行法规的基础上，立法部门应就基
金会、行业协会等经济团体、海外民间组织的登记管
理尽快制定专项法规，并在适当时机探讨制定有关
公益慈善团体、公共筹款机构等团体的登记管理方
面的专项法规嘲。这是因为，其一，基金会与社会团体
有着很大的区别，应当从现行的社会团体分类中独
立出来，通过制定专项法规对基金会实施监督管理。
其二，在市场经济条件下，行业协会等经济团体发挥 着市场的中介和枢纽的作用，它们也不同于一般意
义上的社会团体，在监督管理上需要专门对待。而公 益慈善团体作为民间组织的重要资金来源，需要逐
步独立出来。上述组织的发展都需要制定相关的专
项法规来规范和监督管理。同
二是改革有关登记管理方面的法规政策。随着
改革的深化和社会转型的推进，各种非营利组织纷
纷涌现。多元化格局下的社会治理无法简单的依靠
门槛限制，而是更多地强调过程控制、制度约束、社
会规范和组织自律。在登记管理制度上，我国可借鉴
国际经验，对学校、医院等实体性公共服务和福利机
构，取消其在民政部门登记的程序，指定相应的业务
部门（如，教育部、卫生部等）进行登记和管理；对于
一般性的社团，取消在业务主管单位登记的程序，由
专门机构负责这些组织的登记管理。这样，非营利组
织的申请限制会放开，同时也解决了程序繁杂、管理
混乱等问题。
三是制定非营利组织员工就业和社会保障的法
中共山西省直机关党校学报２０］２年第
１期 规政策。目前，我国非营利组织缺乏正规编制，其工
作人员在户口、档案管理、人事流动、职称、工资、福
利、社会保障等方面存在一系列困难，使之难以吸引
和留住优秀人才。解决非营利组织员工编制和相关
的社会保障等问题，关键在于建立非营利组织自己
的人力资源管理体系和相关的制度规范，并将之纳
入国家就业和社会保障方面的法规体系中。
（二）加强非营利组织的内外监督与管理 非营利组织内部、不同的非营利组织之间以及
非营利组织与其他社会组织之间都可能产生矛盾和
冲突，需要行政部门和司法部门依法管理，加强监
督。非营利组织由于其社会性和非营利性，与政府和
企业的财务制度有着许多不同之处，如利润计算、评
价标准等，因而应建立非营利组织独立的财务和审 计制度，这是实现社会监督的前提。我国非营利组织
的外部监督机制主要通过登记管理机关和业务主管
单位的双重管理体制实现。实际上，这些机关单位对
非营利组织进行监督主要通过年检工作实现，年检
很难达到监督管理的目的。社会监督机制的首要原
则是公开，要求非营利组织必须向社会公众公开其
财务、活动、管理等方面的信息。
（三）增强国家对非营利组织的财政支持
美国霍布金斯大学在４２个国家进行的非营利
组织国际比较研究项目报告显示，非营利组织的平
均收入来源结构为：服务收费４９％；政府资助４０％； 慈善所得１ １％。这说明非营利组织的发展离不开国
家财政的支持。国家财政支持主要表现为政府采购。
２００２年６月，《中华人民共和国政府采购法》正式颁
布，大部分非营利组织尚未被纳人采购的对象。国家
应将非营利组织作为政府采购的对象，为其提供资
金支持，这样才有利于非营利组织的发展。
（四）非营利组织应加强自身建设
良好的政策和法律环境是改善非营利组织发展 困境的外部必要条件。但非营利组织的发展还存在
着自身方面的问题，其在社会公益性、管理民主性等
方面的不足亦制约了自身的发展。
一是发扬民主，提高社会治理水平。随着国家对
社会控制的减弱，非营利组织要支持社会多元格局，
积极参与社会治理。要深入城市社区和农村基层组
织，为公民提供互助的组织方式，提供参与社会生活
的渠道并培养公民民主的生活方式。这就要求非营
利组织善于综合、表达和捍卫各种特殊群体的利益， 通过组织的努力促进社会治理的完善与发展。
二是保持创新能力，加强规范管理。创新是非营
利组织的一大优势，这种优势既表现为技术和生产
方式的创新，也表现为观念的创新。它要求非营利组
织通过科学研究来保持自己的创新能力，以保证对
各种新的需求和机会作出迅速反应；要求非营利组
织善于经营管理，科学配置管理层，实行民主决策程
序，实现有效治理。 三是关注和维护弱势群体的利益。我国非营利
组织的发展应当面向转轨进程中的弱势群体（如农 民、农民工、下岗职工、失业者、老弱病残等），为弱者
争取社会公正，从而减轻两极分化，维护社会稳定。
此外，非营利组织要避免成为某些捐助者的代言人，
保持组织的公益性质。
三、结语 我国非营利组织的发展主要来自三个方面的发
展机遇：一是经济体制转轨和社会转型为我国非营
利组织创造了生存空间；二是公民社会的发展为非
营利组织发展奠定了文化基础；三是全球化为我国
非营利组织的发展带来了动力。面对市场经济、社会
多元治理的发展趋势，我国非营利组织已经取得了
快速的发展，但它仍面临一些发展困境。因此，构建 和完善非营利组织的法律和政策体系，用良好的制
度条件促进非营利组织的健康发展，应是我国非营 利组织发展的长期努力方向。
（责任编辑：温玉琴）
参考文献： ［１】 中华人民共和国民政部．（（２００９年民政事业发 展统计公报》［ＤＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｆｉｌｅｓ．ｍｃａ．ｇｏｖ． ｃｒｌ，２０１０－３－５． ［２】（美）安德里亚森，（美）科特勒．战略营销：非营 利组织的视角［Ｍ１．王方华，周洁如，译．北京：机 械工业出版社．２０１０．３０２． ｆ３】 兰建勇，齐瑞花．我国民间组织发展的现状及存 在的主要问题Ｄ】．时代经济论坛，２００７，（２）． 【４】俞可平．中国农村民间组织与治理的变迁，中国 公民社会的兴起和治理的变迁【Ｍ１．北京：社会 科学文献出版社，２００２．５７． ｆ５】陈彬彬．对改善我国非政府组织作用的思考 【Ｎ】擘习时报，２００７－１－２３（２）． ［６】 贾西津．非政府组织在中国的现状及挑战【Ｎ】． 中国经济时报，２００５—５—２６（３）．
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