公共就业服务市场化受益者向顾客的_省略_变_澳大利亚劳动力市场改革的启示_李震

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性就业服务活动， 必须参与政府的 了两次招投标活动，第一次是在 当时确定了 &’’ 家机构有 6778 年， 次是在 (’’’ 年， 这次只确定了 (’’ 家。这里不妨提出一个问题： 为什 么不让所有的就业服务机构都有 机会提供公共就业服务， 把对就业 服务机构的选择与淘汰权完全交 给市场， 交给受益者？如此不仅使 受益者有更大的选择空间， 也使政 府免却繁琐的招投标过程。我们就 这一问题多次询问了澳大利亚的 高级政府官员， 他们并不能给出满 意的解释， 他们的一个主要的解释 是没有考虑到这个问题。我们给出 一种猜测性的解释是： 霍华德政府 热衷于对政府的职能进行大的改 革，把大量的政府职能承包出去， 政 府 机 关 刮 起 一 股 包 出 风 也未幸免。政府高官强调了他们有 一套严格的监管体制， 以避免招投 标过程中的欺诈行为， 但他们也不 否认其中还是难免会存在欺诈的 问题。因此， 招投标可能是澳大利 亚就业服务改革体系中吃力不讨 好的措施之一。 对公共就业服务机构星级评 估。澳大利亚政府每年对中标的就 业服务机构按照业绩情况进行打 分评星， 最高级为五星， 三星及格。 虽然评星有利于受益者选择， 但实 际操作中，选择性实际上是很小 的， 体现在两个方面： 一是大部分 的受益者并不是自已选择就业服 心 （!?$;?=@#$A ） 通过计算机网络 自动推荐到某一个中标机构； 二是 在确定中标网点时， 政府已充分考 虑到网点的分布， 政府考虑的一个 原则是一个地区不应有多个中标 机构， 最好仅一个， 这样可以保证 服务网点的足够分散， 可以使最广
政府从对公共就 后也得到发展，并有了一些利润。 方式则根本不同，

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构服务的人数付费， 从而建立了政 府付费与付费效果的更为直接的 联系。 由于政府从对公共就业服务 的直接经营中分身出来， 一方面政 府人员得以精减， 另一方面留下的 人员更有精力开展劳动力市场的 监管活动， 如开发与完善与有关机 制定与运作公共就业服务机构的 等级评价系统等。 府领到 &’) 左右的首付款， 帮助成 也就是说， 澳大利亚模式中受益者 本身不与政府的补贴直接接触， 如 不接受政府补贴的免费服务， 则政 府就不负担相应的公共就业服务 开支， 受益者也就白白损失了政府 澳大利亚就业服务体制改革 的一项根本思路是强调受益者与 政府的双边义务， 政府官员在介绍 情况时也多次强调。如他们开展了 公 益 性 就 业 项 目 （*+,- .+, /01
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公共就业服务市场化 受益者向顾客的 转变
—— —澳大利亚劳动力市场改革的启示
李 !撰文： 震 黄华波
近年来， 中国的劳动力市 场 建 设取得了明显的成绩， 各地普遍建 立了公共就业服务机构， 初步形成 了覆盖城乡的劳动力市场网络， 开 展了对失业职工、 下岗职工及特殊 困难群体的免费服务， 并为深化国 有企业改革作出了贡献。然而， 由 于劳动力市场中的条块分割、 地区 分割、政事不分等体制性障碍， 中 国劳动力市场中一定程度上存在 “福 利 陷 阱 ” ： 一方面， 政府投资建 要求这些机构为失业人员、 下岗职 工等政府优先群体开展免费的就 业服务； 另一方面由于这些机构同 或于服务前已获得政府的公共就 业服务拨款， 某些机构或素质较差 的工作人员对这些群体的免费服 务并没有太大兴趣， 出现了只讲形 式不讲效果、 服务质量差等一些问 题， 导致最受政府优惠的群体不幸 沦为市场服务的边缘群体。 就业服务的这种边缘性较产 品市场或其它服务市场的边缘性 更为严重。传统的计划经济时期及 双轨制时期， 虽然民众接受福利产 品不能享受到优质的服务， 存在排 队、 看眼色、 求人、 走后门等边缘性 问题， 但在产品市场上， 只要费尽
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功后可以从政府领到剩下的补贴。 招标并获得认可。目前政府已进行
果受益者不通过政府的这套程序， 资格参与公共就业服务活动， 第二
构的委托代理合同，组织招投标， 的就业补贴。
澳大利亚改革：是否可以 再彻底一点
，要求 (4 周岁以下的失业者 2+31） 如果还想领取失业 澳大利亚的劳动力市场改 革 ， 失业 5 个月后， 虽然有很多体现市场化改革方向 的措施， 但一些环节上仍有值得推 敲的地方， 特别是受益者的选择性 还不是足够大， 政府的管理环节也 可以再简化一些。 受限制的选择性： 市场效 益 的 损失 澳大利亚的改革， 虽然扩 大 了 受益者寻求服务的范围， 但这种扩 大还是有一定的局限性。例如政府 第 一 次 招 投 标 时 确 定 了 &’’ 个 机 构可以提供政府付钱的公共就业 服务， 第二次投标 (’’ 个机构可以 提供这种服务。受益者因此也就只 能 从 这 &’’ 或 者 (’’ 个 机 构 中 去 获得免费的帮助。当然 (’’ 个机构 比原先的一家公共就业服务机构 的选择余地要大得多， 但考虑到全 国有成千上万的就业服务机构还 不能参与进来， 不能不说是对受益 者选择余地的一种限制。 这种受限制的选择性还表现 在受益者的参与性上。澳大利亚是 通过政府委托的机构将受益者推 荐给某一个中标机构， 同时给出这 个受益者的类型、 求职难度及相应 的政府补贴标准， 如果机构接受并 同意为这个受益者提供服务， 也就 是接下了这笔生意， 就可以先从政 性 多余的行政管理环节， 可能加 大政府的行政监管成本， 更有可能 制造本可避免的行政寻租空间。改 革后的澳大利亚就业服务行政管 理， 最主要的是体现在事前的招投 过程中的行政管理则较少。在事前 的招投标管理和事后的星级评估 管理方面， 我们还是不难发现其模 式的一些问题。 对公共就业服务机构的招投 标管理。各种就业服务机构， 包括 公共的机构， 参与政府出钱的公益 保险金， 就必须参加公益性的就业 项目， 如城市保绿、 保养等活动。虽 然政府通过改变支持方式使公共 就业服务变得有利可图， 也有利于 彻底改变受益者接受公共就业服 的这种间接补贴方式同时也可能 削弱这些群体的自助意识， 因为他 们通过自身的努力或通过社会关 系解决自身就业问题的努力得不 到政府应有的评价， 从而有可能使 越来越多的人躺在政府的就业福 利体制上。澳大利亚的高失业率一 定程度上反映了这一问题。 可能的寻租空间： 市场的 公 平
周折， 民众最后还是可以凭票买到 相应的产品或服务。而就业服务对 供给者是一种软约束， 侧重于形式 上的要求，而不是效果上的硬约 束， 如果受益者寻求服务但最后并 不能找到工作， 获得市场认可的职 业技能，则这种服务的效果为零， 受益者并没有获得就业服务这种 福利产品， 如果再考虑到搭进去的 时间， 则福利收入为负值。 为解决公共就业服务的边缘 门做了大量的工作， 出台了相应的 法律法规， 如开展劳动力市场 “三 化” 建设， 提高公共就业服务的标 了一些成绩， 公共就业服务的质量 有所改善， 但离市场的需要还有一 定的距离， 社会对劳动力市场的现 状仍有诸多抱怨， 如公共就业服务 缺乏就业信息，工作人员不够热 情， 职业培训缺乏针对性等。澳大 利亚的劳动力市场改革， 则从另外 一个角度， 不是从政府直接加强公 共就业服务， 而是从政府放弃直接 经营公共就业服务的角度， 进行劳 动力市场的改革， 取得了显著的成 果。澳大利亚模式所体现的基本原 则思路， 对我国的劳动力市场改革 也许会有所帮助。 澳大利亚的劳动力市场 改 革 ， 已引起国际公共就业服务领域的 高度关注， &’’’ 年 ( 月，在曼谷召 开的世界公共就业服务研讨会上， 澳大利亚的改革成为会议的中心 议题。有人认为， 澳大利亚的劳动 力市场改革， 简而言之， 就是公共 就业服务机构的私有化。这种观 点， 既不能反映澳大利亚劳动力市 场改革的实质，本身也是不准确 的。澳大利亚公共就业服务机构的 官员认为， 目前澳大利亚的公共就 业服务机构，仍然是政府所有的， 并没有私有化。应该说其模式是使 就业服务市场化， 旨在建立更为完 善有效的劳动力市场机制。这种市 场化的过程， 可以分解为互为补充 的三个方面， 这些方面进而形成一 个整体。 受益者： 从公共开支的 “受益 者” 到市场的顾客 改革后的公共就业服务 ， 一个 显而易见的好处是受益者有更大 的选择性。改革前他们只能到政府 办的公共就业服务机构去接受服 务， 这种机构随市场需求而变化的
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澳大利亚模式：私有化还 是市场化？
中国政府及其劳动保障部 立和发展各种公共就业服务机构， 性问题，
完善市场就业机制等， 也取得 时开展营利性的劳动力市场业务， 准 ，
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府根据一定的标准随时支付。因 此，改革后的公共就业服务机构， 面临的所有业务都是营利性的， 传 统意义上的对特殊困难群体的就 业服务则更是利润可观， 如对一个 失业者的强化支持政府补贴可高 达 & 万多澳元，低的也 有 ’((( 多 利性质。 面对同样的竞争性的公共就 业服务， 为什么私营的和社区的机 构能够盈利， 而政府的机构财大气 粗网点最多反而亏损？我们试图从 经营的意识、 长期养成的习惯以及 与政府不可避免的千丝万缕的联
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服务业务， 每年争取到的财政招标 款降至上一期的 & 0 1 左右， 不得已 解雇大量职工， 处境艰难， 但政府 并没有对其境况给予同情。 与之形成鲜明对比的是 ， 私营 和社区就业服务机构则由于政府 公共就业服务投入的支持发展较 快。 #.! 原是一个以心理咨询为主 的很小的私营就业服务机构， 目前 发 展 成 为 有 &( 多 个 网 点 的 大 机 构。该机构的一位主管承认， 公司 的迅速发展主要是靠政府的公共 就业服务付款。澳大利亚教会 （%23456786 -83389:） 原 是 一 个 社 区 慈善机构， 中标政府公共就业服务 他们用这些利润来扩大规模， 并为 受益者前来接受服务提供一些便 利和优惠， 如报销路费、 提供茶点 等。澳大利亚的专家和政府官员开 始担心， 有利可图的公共就业服务 是否会改变这些慈善机构的非营