2011年第9期山东社会科学No．9总第193期SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No．193
我国地方政府债务风险防范研究
尹芳
（湖南怀化学院工商管理系，湖南怀化418000）
［摘要］地方政府债务问题事关我国经济安全和社会稳定。
我国地方政府债务存在规模风险和结构风险。
地方政府债务风险的成因：不合理的财税制度；投融资体制不健全；地方
政府债务监管机制滞后；不科学的政绩考核助长了盲目举债等。
防范与化解地方政府债务风
险的举措：规范管理地方政府债务，控制债务余额；完善相关法律规定，构建科学合理的债务
融资渠道；严格举债程序，设立相应的偿债准备金；完善债务风险防范预警机制；将地方政府
债务纳入地方主要决策者和金融监管负责人的问责范围。
［关键词］地方政府债务；规模风险；结构风险
［中图分类号］F812．7［文献标识码］A［文章编号］1003－4145［2011］09－0138－03
地方政府债务是指中央政府以下的各级地方单位，行使行政管理职能的各部门及其所属机构，包括省、市（地）、县、乡四级政府，为履行其职能以政府名义从社会公众及外国政府等组织取得的收入，并承诺在将来某一时间予以偿还，是根据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。
根据国务院办公厅在2011年2月下发的《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》，我国地方政府债务包括：地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务。
地方政府负有偿还责任的债务，是指地方政府部门和其他相关单位举借，确定由政府财政资金偿还，政府负有直接偿债责任的债务。
一、我国地方政府债务风险的表现
（一）地方政府债务的规模风险。
地方政府债务规模风险是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。
我国对地方政府负债实行严格控制。
但是，事实上地方政府会用一些规避法律的、非规范的融资方式举债，最主要的方法就是搭建地方融资平台。
①
根据中国人民银行的统计，截至2009年5月底，全国共有地方政府投融资平台3800家左右，总负债规模5．26万亿元。
根据中国银监会和来自债券市场的统计数据，截至2010年6月末，中国地方融资平台贷款达7．66万亿元；城投债（现已停止审批）余额为4882．5亿元，再加上财政部代发的地方政府债券2670亿元，2010年上半年，地方政府公开可以计算的总债务已超过8．42万亿元。
考虑到地方融资平台的投资项目对资金需求有一定的刚性，我国积极的财政政策还在继续实行，以及对地方政府债务统计口径较小等因素，并参照我国地方政府本级财政收入预算，2010年我国地方政府债务率将达139%。
②而世界上许多国家地方政府的债务率一般控制在100%左右，相对而言，我国地方政府债务率已经偏高。
③我国地方政府债务数量和规模正在超常增长和急剧累积，规模债务风险凸显。
如此庞大的地方政府债务已严重影响到本级财政的运转，成为中国宏观经济运行中重大潜在风险因素之一。
收稿日期：2011－02－19
作者简介：尹芳，女，湖南怀化学院工商管理系副教授、高级会计师。
①潘文轩：《地方政府投融资平台运行风险及其化解》，《财政与税务》2010年第8期。
②政府债务率=负债/地方政府本级财政收入。
③斯兰：《警惕地方政府债务危机》，《中国改革报》2010年3月5日。
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（二）地方政府债务的结构风险
地方政府债务的结构风险是指地方政府债务中不同种类的债务对地方财政构成的威胁。
最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，在地方政府债务总额中所占的比重越来越高。
我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有地方融资平台、政策性投资公司的呆坏账损失、未根据相关法律规定而承担责任的债务、政府直接干预下的国企或金融机构债务、基础设施建设支出、地方政府担保问题等。
这些或有债务和隐性债务一般不出现在财政预算和债务统计中，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。
但实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损失不容忽视。
二、我国地方政府债务风险的成因
（一）不合理的财税制度
1994年11月14日，中共十四届三中全会确定建立以分税制为基础的新的财税目标。
分税制改革，将税收划分为中央税、地方税和共享税三种形式，从明晰中央和地方的事权着手，按照事权和财权相结合的原则，划分中央和地方的收入。
分税制改革之后，中央集中的财政收入得到快速增长，表现为中央财政收入占总收入的比重大大增加。
相反，地方财政收入所占比重大幅减少。
随着中央政府财力的增强，为了平衡中央和地方政府的财力，中央政府明确强调转移支付的目标，即将财政的溢出效益转化为公共服务的均等化。
但是，由于中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰，现行财政转移支付制度法律权威性不够等原因，致使我国现行的转移支付资金分配不科学，表现为一般转移支付比例过低，大量采用的是专项转移支付，资金使用效率不高，并存在大量的挤占挪用现象，同时缺乏有效的约束和效益评估机制，中央财政调控权没有充分发挥均等化功能。
税费改革前，为解决财源不足问题，地方政府大多借助收费这一渠道；税费改革后，地方政府相当一部分收费项目被规范进各种税收之中并被归入中央税或共享税，由此导致地方收费渠道的大幅萎缩。
近年来，随着我国经济社会的快速发展，公共需求也在不断增加，对财政资金的要求也越来越多，而地方财政收入急剧减少，再加上地方政府间转移支付体制尚不健全，由此造成地方政府债务的不断累积。
（二）投融资体制不健全
目前，我国仍处于向市场经济过渡的转轨阶段，地方政府在投融资活动中行政干预较多。
随着经济社会的发展和城市化进程的不断加快，城市基础设施建设需要巨额资金，但由于缺乏有效的多元化的投融资方式，导致地方政府融资渠道比较混乱。
再加上不甚合理的财政制度，导致地方政府缺乏必要的财政支持。
对此，地方政府只能打政策“擦边球”，依靠组建投融资平台，向金融机构进行融资，进而造成大量的地方政府债务。
目前地方投融资平台的大规模增加已成为地方政府负债的主导性原因。
（三）地方政府债务监管机制滞后
要对地方政府债务进行监管和控制，首要条件是数据准确、规模清晰。
目前，我国尚未建立起统一的政府债务统计、计量体系，并且由于地方政府债务存在合法性问题，使得地方政府债务自产生以来就缺乏统一和公开的数据。
政府无法掌握债务的整体情况，因而无法对地方政府债务进行实时的监管和控制。
同时，由于信息披露机制的缺乏，多数地方政府债务的举债主体含混不清，债务结构复杂且性质多样，使得监管的难度大大增加。
另一方面，地方政府运用手中权力可以较为容易的扩大债务规模。
然而，这些以银行贷款或以政府信用做担保筹集的社会资金如果运用不当，则会进一步扩大地方政府债务规模。
（四）不科学的政绩考核助长了盲目举债
目前，我国对地方政府官员的政绩考核还不能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，而是主要通过GDP指标和财政收入作为考察标准。
同时，我国多数基层政府的主要领导任职期限较短，为增加任内政绩使地方GDP在短时间内实现快速增长，其有效手段就是增加投资与政府购买。
因此，地方政府在财力不足的情况下，只能通过举债的方式促进GDP的增长。
地方政府官员行为短期化和盲目举债，除了不断增加政府债务数额规模，积聚财政风险以外，还在一定程度上透支了政府信誉，损害了政府的形象和公信力。
三、防范与化解地方政府债务风险的举措
（一）规范管理地方政府债务，控制债务余额
依法理财是社会主义市场经济体制的客观要求，也是化解地方政府债务风险的要求。
为了防范地方政
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府债务风险，中央政府应当不断完善现有的法律法规，包括政府融资投资决策条例、决策失误责任条例和偿还条例等，并对政府融资实行规范化、法制化管理。
目前，核算我国地方政府债务的方法是收付实现制，由于收付实现制存在天然的缺陷，应逐步过渡到使用权责发生制来核算地方政府债务。
根据权责发生原则对政府债务进行确认和计量后，政府及其相关部门所负担的全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。
在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和影响，以此对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。
①同时，要贯彻谨慎性原则。
对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。
（二）完善相关法律规定，构建科学合理的债务融资渠道
我国《预算法》及其相关法律条文规定，禁止地方政府举借债务。
因此，地方政府不得不通过融资平台公司、政府担保的方式来融通资金，解决资金短缺问题，因而形成了大量隐性债务。
这与世界各国的通行做法不一致，也有悖于政府管理公共事务的客观规律。
政府通过为公民提供公共产品和进行公共服务来实现资源配置，在这一过程中形成合理、适度的政府债务，即赋予地方政府合法举债权，使其能够更好地提供地方性公共产品和服务，实现资源配置职能的内在要求是地方政府的合法权利。
资本市场对于地方政府融资具有重要的意义，良好的资本市场能够提高金融中介的效率和稳定性，提供更多的资产组合，有利于加强风险管理。
②与其让事实上已经存在的政府负债以不规范的方式存在，缺乏有效的监督，不如正视地方政府的举债行为，完善相关法律规定，保证地方政府的直接融资活动在法律规范的基础上有序进行。
（三）严格举债程序，设立相应的偿债准备金
规范地方政府举债程序，举借新债的单位要报请同级人大及其常委会审议并向财政部门提出申请，财政部门审核后报同级人民政府审定。
对风险较大的竞争性项目，应严格限制地方政府债务资金的参与。
并禁止地方政府盲目为企业提供担保、过度组建投融资平台，促使其降低过度负债的概率。
同时，明确偿债责任单位并根据本地实际，完善偿债准备金制度。
各级政府应设立相应的偿债准备金。
通过国有资产经营收益、预算拨款和预算外资金结余调剂等多种渠道设立综合偿债基金或专项偿债基金，保持偿债准备金来源稳定。
偿债基金由财政部门实行专户管理，不得截留、挪用。
（四）完善债务风险防范预警机制
政府应实际地评估当前债务情况，测定地方债务风险程度，逐步形成地方政府债务风险监控与预警机制。
从中央到地方，建立包括预期借款需求占政府收入的比例、债务水平、财政赤字等指标的风险预警指标体系，对地方政府债务的规模和结构进行动态监测。
逐步提高我国财政风险的综合预警能力。
应坚持债务定期分析和报告制度，对超过预警线的政府债务应及时发出预警通知，以引起高度重视，及时预防债务风险的发生。
发现可能出现财政风险的地方，政府应给予足够的重视并提前启动预警预案，尽早采取防范措施。
这种刚性约束，不仅可以有效控制地方政府债务的风险，而且有利于杜绝地方政府的短期行为，如“政绩工程”和“形象工程”，有利于领导干部树立正确的政绩观和科学的发展观。
（五）将地方政府债务纳入地方主要决策者和金融监管负责人的问责范围
全国人大财经委2009年向全国人大常委会报告中央决算审查结果时指出，地方政府举借债务应按照法律规定执行，并报同级人大审批；加强预算信息在政务公开中的披露义务。
财政部已表示要切实加强地方政府债务管理，重点清理和规范地方政府融资平台公司融资和担保承诺行为，坚决制止以财政性收入等违规担保承诺的做法。
这些要求表明，加强地方政府债务管理是建设社会主义现代化，建立法制政府、服务型政府的前提。
地方政府领导人推动经济发展，要以法律为依据。
对于相关的违法行为，要尽快建立和启动责任追究程序。
同时，如果地方政府及其融资平台公司从金融机构获得大规模贷款，或者在无担保或有效抵押的情况下，即项目收益及财政收入无保证的情况下获批发行项目债券，金融监管机构也应承担相应的责任。
（责任编辑：栾晓平luanxiaoping@163．com）
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李冬妍：《打造公共财政框架下全口径预算管理体系》，《财政研究》2010年第3期。
财政部预算司课题组：《世界银行专家谈地方政府债务管理理论及国际经验》，《财政与税务》2010年第1期。
