我国城乡一体化的制度分析

2(X犯年1月第27卷第1期常德师范学院学报(社会科学版

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我国城乡一体化的刊底今析

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(中共常德市委办公室湖南常德415仪】〕)摘要:我国城乡二元结构的演变制度因素起了重要作用。制度变迁在城乡产生差距的原因主要在于制

度供

给失衡、制度的适应性、要素市场、价格机制及旧制度残存价值的作用。实现城乡一体化的关健在于进行制度创新实现城乡资源、制度全面贯通

。

关键词:城乡一体化;制度分析;制度供给;路径选择

中图分类号川巧932文献标识码:A文章编号:1《X刃一铭9x(2以犯

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我国城乡二元结构的形成具有历史的原因但是建国以

后国家对农村居民和城市居民分别实行的“准入限制”和“城市偏好”却强化了城乡隔离的体制锁定。改革开放后制度变迁使城乡差距进一步拉大根源在于新制度供给失衡、制度适应性以及旧制度残存价值的作用因此要实现城乡一体化必须采取更大的制度创新力度确保城乡制度供给的公平性。一我国城乡二元结构演变的制度考量新中国成立后政府面临的急迫而严峻的任务是在“一穷二白”的基础上尽快实现国家的初始工业化目标实现这一目标当时的原始积累毫无疑问取之于农业。为了从农业部门抽取更多的原始资本并保证不被城市建设挤占政府对农民进城实行了严格的“准入限制”与此相对的就是对城市居民实行福利保护把全部公民划分为截然不同的两大利益集团隔离而治。这些“准人限制”和“城市偏好”的制度安排主要表现在:一是户籍管制。从1956年底到1957年国务院连续4次发出“防止、制止农村人口盲目外流”的指示;l958年全国人大常务委员会第19次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》对农村人口流人城市作了严格限制从此中国农民失去了自由迁移的制度保障更无法利用自身的劳动力资源

去捕捉外部的获利机会。二是粮油定向供应。1953年1月政务院正式颁布了《关于实行粮食计划收购和计划供应的命

令》和《粮食市场管理暂行办法》城乡之间一条重要的商品交换渠道被国家统了起来国家按非农业户口居民实现定量凭证供应农村人口享受不到这一待遇在城镇立不了足。三是

城镇就业统包。对城镇非农业人口提供有保障的工作岗位但不允许农村人口进人城镇自谋职业。四是定向福利发放。国家对有城镇户口的居民

提供包括住房、医疗、养老保险等各

种名目繁多的福利补贴但把农村人口严格排斥在外

。

通过上述几个方面的制度安排形成了城乡分割的局面

:

第一城乡劳动力流动隔断。城市人口在相对优惠的福利待遇下不愿到农村就业农村人口到城市就业受到严格限制甚至被断绝这种局面直到改革开放后还在顽强的发挥作用。农民在城市打工的社会身份、地位、待遇从来没有得到公正

、

切实的法律保障比如以前国有企业职工的劳保、医疗、退休

等福利待遇农民工丝毫没有亿万农民剩余劳动力缺乏就业

收稿日期:2的l一呢一2作者简介:童中贤(1肠2一)男湖南汉寿人中共常德市委办公室干部中国管理科学研究院领导科学研究所研究员研究方向为领

导学

和公共政策理论

。56常德师范学院学报(社会科学版)第27卷门路无人问津农民进城被当作“盲流”对待到要安排“下岗职工”时则首当其冲成为清退对象。第二技术交流合作无门。城市和农村成了分别进行纯粹的工业、农业生产的两极世界城市相对先进的技术缺乏必要的冲动和途径向农村传递对农业的科技投人也严重短缺甚至城市工业结构不合理使农村的农业机械长期装备不足。从农村内部看劳动力滞留在农村一方面导致农业副业化农业专业人才极难产生即使培养出来也缺乏用武之地;另一方面也影响农业的科学化和机械化进程。第三物资交流的间接性和被动性。自由交易被当作“投机倒把”并予以打击。粮棉等主要农产品的大宗交易直到目前还没有真正放开各地“关卡”仍然壁垒森严。城乡二元结构造成的后果是严重的:一方面是城市自身功能发展不足基础设施落后技术停滞工业生产在低级的结构层次上徘徊城市成了孤立的城堡不具备生产、流通、金融、贸易、科技中心的功能更起不到辐射、带动农村的作用严重的问题还在于导致了城镇化滞后的现象。1956年的人口城市化率为巧92%从业人员的非农化率为194

%

两者

相差352个百分点;l卯8年分别变为巧82%和2947%两

者之间的差距扩大为1365个百分点产业的非农化率差距

则由409%扩大到了5608%。另一方面是农村局限于以粮食种植为主的、单一低效的土地经营甚至连口粮都生产不

足农民的一些家庭副业又被当作“资本主义尾巴”给割掉了农民致富无门和城市的差距进一步拉大。城市、农村经济都

濒于崩溃。

二制度变迁在城乡产生差异的原因分析

随着改革开放和市场经济的纵深发展我国的城市化水

平有了很大提高截止1少列〕年底城市化率为3089%但是不容忽视的是城乡系统中城市和乡村这两种不同的社区类

型的实际水平在80年代中后期却被进一步地拉大了城市和乡村仍然存在着巨大的区域差异(表1)。同时区域间城乡

差距也在拉开中西部城乡差距明显高于东部地区(表

2)。

表1全国城乡居民生活水平对比(单位:元)

项目1978人均收入34341336l98()477619851夕男〕15102686316865711719921891卯542幻1(理)

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资料来源:《中国经济年鉴)(l卯8)《中国统

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表21卯8年不同地区城乡居民生活水平对比(单位:元)项目人均收人消费水平居民储蓄年末余额城镇居民农村居民城镇居民农村居民城镇居民农村居民东部地区中部地区本部地区6528445158491922叩172(1叉181542365316451044715323389163271353518563397以21061931797179785951资料来源:《中国统计年鉴)(I望)〕)《中国金融统计l少刀一l望刃》(一)制度变迁过程中城乡制度供给严重失衡我国的改革虽然是从农村建立家庭联产承包责任制开始的但是在家庭联产承包责任制实施后农村的制度需求一直处于饥饿状态如地权制度、经营制度、流通体制:资本制度、组织制度等等这些制度供给都存在很大缺口无法满足农业发展的需求。从十一届三中全会后的农村经济发展轨迹就可看到这一点。(l)农村经济增长速度递减。农村经济在1978一19队年由于家庭联产承包责任制的创新经济增长的速度较快农业增加值和农业总产值年均增长速度分别为7l%、75%分别比1970一1叨8年高出42和52个百分点。但是这种势头从1984年后就逐渐趋缓。1984一l卯5年增长速度仅为40%、56%比1叨8一19斜年低31和19个百分点1卯5一l望粥〕年的增幅不仅没有回涨反而连年递减。(2)农民收人增长速度递减。1卯8一1984年农民人均纯收人平均

增长17、7%比1叨O一1叨8年的23%高出巧4个百分点

。

这表明新制度供给效率相当高。但是1984一1卯5年平均增长仅为34%比I叨8一19斜年低了143个百分点1卯5-

1望沟年农民人均纯收人增长只有33%了。(3)农

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减屡增。198一192年农民人均三项负担支出年均递增16

9%而同期农民人均纯收人递增速度只有95%。

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673万户农村居民抽样调查l卯7年上半年农民人均三项负

担额比上年同期增长196%而同期农民人均现金收人仅增长65%。与农村制度供给相比随着改革转向城市城市的制度供给状况明显优于农村。特别是在兴办经济特区开放沿海、沿边、沿江城市实施部分先富战略的过程中城市享

受了比农村更多的制度供给优惠结果优先发展起来了。(二)渐进式改革模式对城乡制度变迁的影

响

我国改革模式是一种由点到面、由局部到整体的渐进式改革模式在这一过程中改革开放的试点大都选择在城市

作为制度创新主体的城市政府、企业、个人往往在原有制度

边际上“打擦边球”追求自身的最大化潜在利益而中央政

府根据个别主体的边际制度创新所取得的经验推而广之结果形成了一种制度变迁的城乡时滞。同时现存制度具有残

存价值。这就如同一台机器用了一段时间后在物质和精神、

有形和无形磨损的双重作用下会发生贬值但只要这台机器还未彻底报废其残余价值就存在这种价值越大抛弃它就