西方规划评估机制的概述_基本概念_内容_方法演变以及对中国的启示
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事实上，随着 1960 年代西方城市规划开始由“蓝图规划”向“公共政策” 的转型，评估便成为城市规划不可缺少的一部分，并逐渐成为核心内容之一。以
① 《城乡规划法》第四十六条：省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关， 应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他 方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会 和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。
① 由英国皇家财政部（HM Treasury）于 2003 年发布的《绿皮书 ：中央政府的评估》（The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government）提出了政府制定政策的循环步骤。要求在每一个政策制定之前都需要进行可行性分析（rationale），在证明的确需要制定某项政 策时再确立政策的目标（objectives），根据目标制定备选方案并进行方案预估（appraisal），在政策实施期间需要进行监测（monitoring）以保 证政策能够按照计划进行，并在实施周期结束后进行结果评估（evaluation），将评估结果反馈（feedback）至决策层，以便为下一阶段的政策 制定提供决策依据，至此完成了政策的一个循环过程。
文章编号 ：1673-9493（2011）06-0078-06 中图分估机制的概述——基本概念、内容、方法演变以 及对中国的启示
About the Mechanism of Planning Evaluation in the Western Countries: Conception, Content and Evolution of Solution
陈曦，上海现代设计集团规划师，法国巴 黎 BELLE VILLE 建筑高等学校硕士。 maigyscity@
引言
2007 年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）提 出了要对部分类型的城市规划进行评估的要求①，国家通过立法要求有关部门对 省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划等三类规划定期进行实施情况的 评估。由此可以认为，规划评估已正式成为我国城乡规划工作的一部分 ；这也是 我国城市规划向公共政策转变的重要体现。事实上，在 2007 版的《城乡规划法》 颁布之前，各种规划评估尝试已经在我国多个城市陆续展开。最初的评估曾以“规 划检讨”的形式出现，以 2002 年的《深圳市城市总体规划检讨与对策》②为代表； 随后部分省份开始进行总体规划实施评价的研究，以《浙江省城市总体规划实施 评价导则基础研究》③为代表 ；而随着新版《城乡规划法》的颁布，评估工作成 为城市总体规划编制中必不可少的环节，上海市 2009 年编制的《上海市总体规 划实施评估》就尝试了从 7 个方面④对上海现行的城市总体规划进行了全面的评 估，并在研究中提出了在编制城市控制性详细规划的前期阶段也要进行评估的要 求。可见，尽管《城乡规划法》刚刚提出了规划评估的要求，各地已经开始进行 各种规划评估的尝试。但是问题在于，城乡规划主管部门并没有提出具体的评估 操作办法，这就使得各地的评估尝试不在同一框架内，对于评估概念的理解，方 法的运用以及评估的组织过程也存在不同层面的偏差。
汪军 陈曦
摘要 ：2007 年颁布的《城乡规划法》提出了对 我国部分城市规划进行评估的要求，各地已陆 续开展了各种形式的规划评估工作。鉴于现实 需求，本文以西方成熟的规划评估体系为背景， 详细讨论了现代规划评估的起源、理论、主要 内容、方法的演变过程，并介绍了西方规划评 估的最新进展。在借鉴国际经验的基础上，对 建立我国城乡规划评估体系的若干问题做了简 要讨论。 Abstract: Planning evaluation was firstly introduced by‘Urban & Rural Planning law of the P.R.China’in 2007, after which a variety of experiments of planning evaluations now are under process in many cities. Concerned by the present interesting, this paper aims to present a clear image of the origin, conception, content, evolution of solutions and new trends in western planning aspect. In these sense, this paper briefly analyzes the main problems of Chinese domestic evaluation system compared with international experience.
② 由深圳市城市规划设计研究院编制的《深圳市城市总体规划检讨与对策》完成于 2002 年， 全面检讨了《深圳市城市总体规划 1996—2010》的实施情况，提出了需要在总体规划中编 制近期规划的重要理念。
③ 由浙江大学与余姚市规划局联合承担的浙江省建设厅 2005 年研究课题《浙江省城市总体规 划实施评价导则基础研究》，通过运用城市地理、城市经济和城市规划等交叉学科知识和研 究方法，认真考察了浙江省余姚市及相关城市总体规划实施的情况，分析了不同发展阶段、 发展时期社会经济的发展变化对城市总体规划实施的影响与作用，揭示了城市空间拓展演 变与城市总体规划实施的内在联系和作用机制。
④ 这七个方面分别是 ：用地、人口、产业、交通、市政、环境、郊区。
78 2011 Vol.26, No.6
国际城市规划
汪军 陈曦 西方规划评估机制的概述——基本概念、内容、方法演变以及对中国的启示
英国为例，在现行各类城市规划及政策制定之前，都必须 进行预估（appraisal），预估的目的是讨论规划的可行性和 对最佳规划方案的选择 ；而在实施的过程中则要求进行监 测（monitoring），监测的目的是保证规划在实施过程中能够 按照预定方案进行，不产生偏差 ；在规划实施结束后，必 须进行评估（evaluation），用以检验规划是否实现目标并总 结经验，这三个部分贯穿于规划的整个过程中。在英国皇 家财政部（HM Treasury）2003 年发布的评估导则①中，一 个规划政策的制定被划分为 ：可行性分析（rationale）、目 标 确 立（objectives）、 方 案 预 估（appraisal）、 实 施 监 测 （monitoring）、结果评估（evaluation）、反馈（feedback） 等几个部分，并由这几个部分形成政策循环（图 1），从而 保证了任何规划政策行为的完整性。
随着规划所涵盖的领域的增加以及系统性的建立，关于
图 1 英国规划政策循环示意 资料来源: 英国皇家财政部（HM Treasury）,《绿皮书：中央政府的评估》（The Green
Book: Appraisal and Evaluation in Central Government）, 2003.
如何建立一个科学的方法，并用以来判断规划质量的要求也 越来越强烈。城市规划理论界在 1970 年代，就出现了规划 的理性 [1] 和规划的系统性 [2] 等概念。这一时期的理论普遍 强调规划决策的最优性和科学性，认为存在一种客观的判断 标准，可以用来评价规划的价值。
但 是 到 了 1980 年 代， 反 对 的 声 音 开 始 出 现。 希 利 （Healey）[3] 认为这种基于绝对理性的系统判断虽然可以清 晰地反映自然界或者人类组织的特性，但是无法准确地反映 出城市规划的特性，因为规划已经从空间的范畴扩大到社会 和经济的领域。
随着这种反对声音的持续，规划学界开始相信事实上的 确不存在一种绝对最优的方案，任何方案都会在不同的情况 下产生不同的结果。在此基础上，一种利用假设、分析的方 式对方案进行反证的方式被提了出来 [4]。这种理论认为对每 一个方案都可以进行反证，以此来论证其可行性，而这种对 方案论证的思想，也是现代规划评估的根源之一。论证的主 要实现方式被称为测试（test），一个完整的测试将回答 ：如 果实施，规划实施的过程是否都符合最初的设计，取得的效 果是否是最初想要的，在社会、经济领域的影响是否是规划 的预期目标等等 [5]。
由此看来，不仅是我国的总体规划需要引入评估机制， 其他各类规划行为只要其属于城市政策的范畴就都需要进行 评估，这样就有必要对规划评估做一个全面的了解。
1 什么是规划评估
现代城市规划的领域不仅涉及到物质空间，还涵盖了社 会、经济、政治等领域，因此这些领域的相关专业知识共同 构成了现代城市规划的专业基础和理性基础。但是在早期英 国的规划实践中（主要是二战之前），专业知识还仅仅限于 建筑、工程、场地勘等方面，而规划也被认为是在法定的框 架内进行工程建设的过程。这个情况在 1950 至 1960 年代有 了很大的变化，随着上述不同领域要素的共同参与，城市规 划从理论到实践都产生了质的飞跃。
系统评估在 20 世纪开始应用于西方城市公共政策，典 型的方法就是“成本收益分析法”（Cost Benefit Analysis）。 这个方法最早在美国 1936 年的“洪水防治法案”中得到应 用，主要用来分析对城市大坝及其他防洪工程的投入是否值 得。从 20 世纪 60 年代开始，“成本收益分析法”在美国的 一系列城市投资项目中开始大量应用。
同时，随着对规划绝对理性的放弃，学术界也开始从追 求规划的最优化转变为追求相对优化，或者是较满意的规划。 而判断规划是否满意存在一系列的判断标准，这也需要引入 测试的机制。这样的测试方法有很多种类，比如设立一系列 的关键问题，然后逐一对这些问题进行回答，看看是否满足 这些问题所指向的结果。当一个地方政府计划推行一个规划 项目时，他们可能会担心项目的投入会超出预算，或者项目 收不到预期的效果。这时候如果能够列出一系列关于项目预 算、执行、结果、影响等等方面的关键问题的话，就有可能 对政府所关心的核心问题进行回答。
① 《城乡规划法》第四十六条：省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关， 应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他 方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会 和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。
① 由英国皇家财政部（HM Treasury）于 2003 年发布的《绿皮书 ：中央政府的评估》（The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government）提出了政府制定政策的循环步骤。要求在每一个政策制定之前都需要进行可行性分析（rationale），在证明的确需要制定某项政 策时再确立政策的目标（objectives），根据目标制定备选方案并进行方案预估（appraisal），在政策实施期间需要进行监测（monitoring）以保 证政策能够按照计划进行，并在实施周期结束后进行结果评估（evaluation），将评估结果反馈（feedback）至决策层，以便为下一阶段的政策 制定提供决策依据，至此完成了政策的一个循环过程。
文章编号 ：1673-9493（2011）06-0078-06 中图分估机制的概述——基本概念、内容、方法演变以 及对中国的启示
About the Mechanism of Planning Evaluation in the Western Countries: Conception, Content and Evolution of Solution
陈曦，上海现代设计集团规划师，法国巴 黎 BELLE VILLE 建筑高等学校硕士。 maigyscity@
引言
2007 年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）提 出了要对部分类型的城市规划进行评估的要求①，国家通过立法要求有关部门对 省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划等三类规划定期进行实施情况的 评估。由此可以认为，规划评估已正式成为我国城乡规划工作的一部分 ；这也是 我国城市规划向公共政策转变的重要体现。事实上，在 2007 版的《城乡规划法》 颁布之前，各种规划评估尝试已经在我国多个城市陆续展开。最初的评估曾以“规 划检讨”的形式出现，以 2002 年的《深圳市城市总体规划检讨与对策》②为代表； 随后部分省份开始进行总体规划实施评价的研究，以《浙江省城市总体规划实施 评价导则基础研究》③为代表 ；而随着新版《城乡规划法》的颁布，评估工作成 为城市总体规划编制中必不可少的环节，上海市 2009 年编制的《上海市总体规 划实施评估》就尝试了从 7 个方面④对上海现行的城市总体规划进行了全面的评 估，并在研究中提出了在编制城市控制性详细规划的前期阶段也要进行评估的要 求。可见，尽管《城乡规划法》刚刚提出了规划评估的要求，各地已经开始进行 各种规划评估的尝试。但是问题在于，城乡规划主管部门并没有提出具体的评估 操作办法，这就使得各地的评估尝试不在同一框架内，对于评估概念的理解，方 法的运用以及评估的组织过程也存在不同层面的偏差。
汪军 陈曦
摘要 ：2007 年颁布的《城乡规划法》提出了对 我国部分城市规划进行评估的要求，各地已陆 续开展了各种形式的规划评估工作。鉴于现实 需求，本文以西方成熟的规划评估体系为背景， 详细讨论了现代规划评估的起源、理论、主要 内容、方法的演变过程，并介绍了西方规划评 估的最新进展。在借鉴国际经验的基础上，对 建立我国城乡规划评估体系的若干问题做了简 要讨论。 Abstract: Planning evaluation was firstly introduced by‘Urban & Rural Planning law of the P.R.China’in 2007, after which a variety of experiments of planning evaluations now are under process in many cities. Concerned by the present interesting, this paper aims to present a clear image of the origin, conception, content, evolution of solutions and new trends in western planning aspect. In these sense, this paper briefly analyzes the main problems of Chinese domestic evaluation system compared with international experience.
② 由深圳市城市规划设计研究院编制的《深圳市城市总体规划检讨与对策》完成于 2002 年， 全面检讨了《深圳市城市总体规划 1996—2010》的实施情况，提出了需要在总体规划中编 制近期规划的重要理念。
③ 由浙江大学与余姚市规划局联合承担的浙江省建设厅 2005 年研究课题《浙江省城市总体规 划实施评价导则基础研究》，通过运用城市地理、城市经济和城市规划等交叉学科知识和研 究方法，认真考察了浙江省余姚市及相关城市总体规划实施的情况，分析了不同发展阶段、 发展时期社会经济的发展变化对城市总体规划实施的影响与作用，揭示了城市空间拓展演 变与城市总体规划实施的内在联系和作用机制。
④ 这七个方面分别是 ：用地、人口、产业、交通、市政、环境、郊区。
78 2011 Vol.26, No.6
国际城市规划
汪军 陈曦 西方规划评估机制的概述——基本概念、内容、方法演变以及对中国的启示
英国为例，在现行各类城市规划及政策制定之前，都必须 进行预估（appraisal），预估的目的是讨论规划的可行性和 对最佳规划方案的选择 ；而在实施的过程中则要求进行监 测（monitoring），监测的目的是保证规划在实施过程中能够 按照预定方案进行，不产生偏差 ；在规划实施结束后，必 须进行评估（evaluation），用以检验规划是否实现目标并总 结经验，这三个部分贯穿于规划的整个过程中。在英国皇 家财政部（HM Treasury）2003 年发布的评估导则①中，一 个规划政策的制定被划分为 ：可行性分析（rationale）、目 标 确 立（objectives）、 方 案 预 估（appraisal）、 实 施 监 测 （monitoring）、结果评估（evaluation）、反馈（feedback） 等几个部分，并由这几个部分形成政策循环（图 1），从而 保证了任何规划政策行为的完整性。
随着规划所涵盖的领域的增加以及系统性的建立，关于
图 1 英国规划政策循环示意 资料来源: 英国皇家财政部（HM Treasury）,《绿皮书：中央政府的评估》（The Green
Book: Appraisal and Evaluation in Central Government）, 2003.
如何建立一个科学的方法，并用以来判断规划质量的要求也 越来越强烈。城市规划理论界在 1970 年代，就出现了规划 的理性 [1] 和规划的系统性 [2] 等概念。这一时期的理论普遍 强调规划决策的最优性和科学性，认为存在一种客观的判断 标准，可以用来评价规划的价值。
但 是 到 了 1980 年 代， 反 对 的 声 音 开 始 出 现。 希 利 （Healey）[3] 认为这种基于绝对理性的系统判断虽然可以清 晰地反映自然界或者人类组织的特性，但是无法准确地反映 出城市规划的特性，因为规划已经从空间的范畴扩大到社会 和经济的领域。
随着这种反对声音的持续，规划学界开始相信事实上的 确不存在一种绝对最优的方案，任何方案都会在不同的情况 下产生不同的结果。在此基础上，一种利用假设、分析的方 式对方案进行反证的方式被提了出来 [4]。这种理论认为对每 一个方案都可以进行反证，以此来论证其可行性，而这种对 方案论证的思想，也是现代规划评估的根源之一。论证的主 要实现方式被称为测试（test），一个完整的测试将回答 ：如 果实施，规划实施的过程是否都符合最初的设计，取得的效 果是否是最初想要的，在社会、经济领域的影响是否是规划 的预期目标等等 [5]。
由此看来，不仅是我国的总体规划需要引入评估机制， 其他各类规划行为只要其属于城市政策的范畴就都需要进行 评估，这样就有必要对规划评估做一个全面的了解。
1 什么是规划评估
现代城市规划的领域不仅涉及到物质空间，还涵盖了社 会、经济、政治等领域，因此这些领域的相关专业知识共同 构成了现代城市规划的专业基础和理性基础。但是在早期英 国的规划实践中（主要是二战之前），专业知识还仅仅限于 建筑、工程、场地勘等方面，而规划也被认为是在法定的框 架内进行工程建设的过程。这个情况在 1950 至 1960 年代有 了很大的变化，随着上述不同领域要素的共同参与，城市规 划从理论到实践都产生了质的飞跃。
系统评估在 20 世纪开始应用于西方城市公共政策，典 型的方法就是“成本收益分析法”（Cost Benefit Analysis）。 这个方法最早在美国 1936 年的“洪水防治法案”中得到应 用，主要用来分析对城市大坝及其他防洪工程的投入是否值 得。从 20 世纪 60 年代开始，“成本收益分析法”在美国的 一系列城市投资项目中开始大量应用。
同时，随着对规划绝对理性的放弃，学术界也开始从追 求规划的最优化转变为追求相对优化，或者是较满意的规划。 而判断规划是否满意存在一系列的判断标准，这也需要引入 测试的机制。这样的测试方法有很多种类，比如设立一系列 的关键问题，然后逐一对这些问题进行回答，看看是否满足 这些问题所指向的结果。当一个地方政府计划推行一个规划 项目时，他们可能会担心项目的投入会超出预算，或者项目 收不到预期的效果。这时候如果能够列出一系列关于项目预 算、执行、结果、影响等等方面的关键问题的话，就有可能 对政府所关心的核心问题进行回答。
