试论行政法的基本原则

内容摘要：在行政执法中，不少执法人员往往只重视具体法律规范的适用，而较为忽视行政
法基本原则的正确理解和适用，其结果是“只见树木，不见森林”，导致了行政执法上的不适
当和偏差，影响了行政管理目的的真正实现。因此，研讨行政法的基本原则，并以此指导行
政执法实践具有现实意义。

在行政执法中，不少执法人员往往只重视具体法律规范的适用，而较为忽视行政法基本原则
的正确理解和适用，其结果是“只见树木，不见森林”，导致了行政执法上的不适当和偏差，
影响了行政管理目的的真正实现。因此，研讨行政法的基本原则，并以此指导行政执法实践
具有现实意义。
一、法律原则的概念及其意义
研究法律原则具有重要的现实意义。第一，适用范围广。法律规范由于内容具体明确，它们
只适用于某一类型的行为，而法律原则的每一个原则都是在广泛的、现实的或设定的社会生
活和社会关系中抽象出来的某一类行为、某一法律部门甚至全部法律体系均通用的价值标准，
其适用范围比法律规范广泛得多。第二，宏观上的指导性。即在较大的范围和较长的过程中
对人们的行为有方向性的指导作用。第三，稳定性强。我们知道，现实社会是千姿百态的，
千变万化的，任何法律不能也不可能穷尽所有的社会生活和社会关系，否则会导致法律的朝
令夕改。在当代中国，已经形成了海量的法律法规，据统计，中国的法律法规已达到6亿多
字，显然这是任何人都不可能全部掌握的。但是，相对法律规范而言，法律原则具有较强的
稳定性，这种稳定性有助于维护社会生活和社会关系的相对稳定，这种稳定性在一定时期内
不会因时间的推移而发生大的变化，因而，从这个意义上讲，法律原则是学习法律的方法论，
在个案的处理上，我们可能找不到现成的法律规范，但却可以从法律原则中找到解决问题的
钥匙，起到以不变应万变的作用。“即使在行政法比较健全的西方，行政法的基本原则依然是
解决行政争议，弥补行政法律规范漏洞的重要方式”。[2]
二、行政法基本原则的逻辑起点
在论及行政法的基本原则前，我们不能回避基本原则的概念。所谓基本原则，是指“整个法
律体系或某一法律部门所适用的，体现法的基本价值的原则，如宪法所规定的各项原则”。行
政法的基本原则，是行政法最基本的法律准则。这就是行政法基本原则的“基本”属性。行
政法的基本原则是用来指导行政法规范实施的准则，是一种比较宏观和抽象的指导性准则。
行政法的基本原则不是某一行政法领域的具体原则，如行政处罚法中的处罚法定原则、处罚
公正公开原则、过罚相当原则、一事不再罚原则、处罚与教育相结合原则等。它是一国行政
法中第一层次的、最基本的原则，与某一行政法领域的具体原则相比，行政法的基本原则属
于上位原则，某一行政法领域如行政处罚的原则属于下位原则，在行政处罚上，我们除了要
遵循行政处罚的原则外，还应当遵循处在上位的行政法基本原则。
行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导规范行政行为的实施和行政争议
的处理的基础性法则，是贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范体现行政
法基本价值观念的准则。那么，行政法的的基本原则应包括哪些呢？有学者认为，行政法的
基本原则应当包括行政合法性原则和行政合理性原则；有学者认为，行政法的基本原则可以
概括为三个方面：行政合法性原则、行政合理性原则、监督行政原则；有学者认为，行政法
的基本原则应为合法性原则、民主性原则、及时救济原则和统一原则；有学者认为，行政法
的基本原则应当包括行政法治原则、适度性原则、互动性原则、程序性原则、责任行政原则。
可见，我国行政法学界对行政法的基本原则尚存在诸多不同观点，在内涵上既有交叉重叠又
有所区别。笔者认为，这种不同是正常的，因为，学者们对行政法的基本原则作的是一种理
论上的选择，会因思维路径的不同而不同。当然，在不同观点中也会存在一个相对最佳的问
题，由此，就必然涉及到行政法基本原则的逻辑起点问题，即从什么角度和视角去发掘行政
法的基本原则问题。
行政法作为一国宪法之下的部门法进入人们的视野，仅仅是近代以来的一个法律现象。从早
期西方的行政法治发展历程来看，最初行政机关只是被动、消极地遵从议会制定的法律，充
当的是“守夜人”的角色，但随着科学的进步，社会关系日益复杂，各种矛盾逐步加深，经
济、环境、社会问题不断出现，市场出现失灵，需要政府制定各种管理措施、实施积极的管
制政策来加强对社会生活的干预程度，消极行政开始转向积极行政。于是，行政机关的行政
权获得了空前的扩张，与公民权利零距离的接触面越来越大，将公民从摇篮到坟墓的全过程
基本上纳入行政权的控制之下。进入20世纪60年代后，政府干预经济的负面后果出现，过
度规制又影响了经济自由，束缚了社会发展，而且政府管得过多导致政府什么都在管什么都
没管理好的尴尬局面。70年代后政府开始重新定位，变无限行政为有限行政，开始分权于社
会，还权于老百姓，可以毫不夸张地说，现代行政法治的历史正是一部政府不断放松规制，
还权于民的历史。因此，有限且必须是有效的行政权是现代行政法所关注的最基本的问题，
它成为构建现代行政法基本原则的逻辑起点。
基于以上认识，现代行政法的基本原则应当体现以下要求：第一，权力制约；第二，权利保
障；第三，富有效率；第四，繁简适当。行政法被称为“动态的宪法”，因此，权力制约和权
利保障是行政法治的必有内涵，是有限行政的不同方面，权力制约针对的是政府公权力，权
利保障针对的是行政管理相对人的私权利。富有效率是有效行政的同义表述。繁简适当是针
对行政法的基本原则的数量和用语而言，只有繁简适当才能言简意赅地表示基本原则的内涵。
从上述四个要求出发，笔者认为，将“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守
信、权责统一”定位为行政法的基本原则较为妥当。其中，合法行政原则、权责统一原则属
于权力制约的范畴，合理行政、程序正当、诚实守信原则属于权利保障的范畴，高效便民属
于富有效率的范畴。此外，这六项原则比起其他学术观点，文字表述更加精妙，内涵更加明
晰。
三、行政法的基本原则
（一）合法行政原则
“合法行政”是行政法的首要原则，其他原则可以理解为这一原则的延伸。合法行政原则主
要由三层意思构成：第一，行政机关实施行政管理要严格依法进行。换句话说，行政机关实
施的管理行为是由法律事先设定好了的，行政机关只能按法律的规定去办事，而不能随意超
越法律规定，否则就构成行政违法。我们知道，在民事活动中，当事人享有较多的意思自治
和契约自由，所以从这个意义上来说，合法行政原则是行政行为区别于民事行为的主要标志；
第二，合法行政中的“法”法律渊源表现为法律、法规和规章。即行政机关实施行政管理，
应当依照法律、法规和规章的规定进行。此外，在处理法律、法规和规章的关系时还应当坚
持法律优位和法律保留原则，法律优位是指上位阶的法律规范的效力高于下位阶法律规范的
效力，各层级的法律规范之间必须保持统一与和谐，例如，国务院制定的行政法规不得与人
大及其常委会制定的法律相抵触，税务总局制定的部门规章不得与国务院制定的行政法规相
抵触；法律保留是指凡属于宪法、法律规定只能由法律规定的事项，或者只能由法律作出规
定，或者在法律有明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。
例如，税收征管法是人大常委会制定的法律，由于征管法有授权规定，实施细则由国务院制
定，因而国务院可以制定税收征管法实施细则这样的行政法规。假如征管法没有授权规定，
则国务院就不能制定实施细则；第三，行政机关必须遵守“法无明文规定即禁止”。即没有法
律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公
民、法人和其他组织义务的决定。从这一角度来看，合法行政原则实际上是公民权利本位观、
政府义务本位观在行政法上的具体展现。我们知道，在现代法治社会，国家的一切权力属于
人民。例如，我国宪法第2条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。而人民通过选
举人民代表来组成人民代表大会，人民代表大会的重要职责之一就是立法，通过立法来授权
政府在何种范围内以何种方式来进行公共管理。如果在立法上某项权力并未授权给政府行使，
那么该项权力依然在人民手中。打个比喻，假如人民的所有权力共有100项，通过立法授权
给政府行使60项，余下的40项权力仍然属于人民而不属于政府。所以，当法律、法规和规
章没有明文规定时，行政机关不得作出侵益行政或者实施干涉行政来影响相对人的合法权益
或者增加其义务，由此，行政诉讼中，我们便不难理解为什么规范性文件对人民法院不具有
法律意义上的拘束力，只能作为审理案件的“参考”。
（二）合理行政原则
在行政执法中，我们要正确处理好合法行政与合理行政的关系，一方面，我们必须认识到，
合法行政是前提，是基础，只有在合法行政的前提下，才能谈合理行政；另一方面，我们在
坚持合法行政时，也不能忽视合理行政的重要性。那种只顾合法行政不顾合理行政或者只顾
合理行政不顾合法行政的观念和做法都是错误的，我们要在执法中做到合法又合理，避免“合
法不合理”、“合理不合法”现象发生，切实提高依法行政水平。