“赋权强能”：城市化进程中土地增值收益分配机制新解

“赋权强能城市化进程中土地增值收益分配机制新解赵晓雷胡雯石诚(:上海财经大学.2_00_43.3_)摘要：为构建公正、效率的土地征收补楼机制，提供失地农民的就业保障和生活收益，上海应依 据级差地租的性质和土地增值的来源按照区位特征、潜在投资收益、管制用途分类，制定不同补# 模式，降低交易成本，提升土地市场交易效率，优化土地资源配置，有序推动城市化和一体化进程。

关键词：城市化土地增值收益分配机制中图分类号：F293.21文献标识码：A文章编号：1005-1309(2Q17)04-0〇55-007胃前,城市化进程中的农业集体用地增值.，收 益分配问题成为焦点。

据国家统计局公布s2016 年全国城镇常住人卩古总人口比重为57. 35对，而1979年该比重仅为W•的。

《国家新型城镇化规 划》(2014—2020年)中指出，土地城镇化”快于“人 口城镇化”，建设用地粗放低效，过度依赖土地出让 收人和土地抵押融资推进城镇建设土地増值收:翁集中在地方政府，农民补偿金额仅占收茲的'〜10%,村集体占25%〜30%，政府占60%〜70%。

通过强制性土地征收，将农业用地转为非农 业用地，在一级市场以远低于土地市场价格的征地 补偿费支付给失地农民，而在二级市场又按照卖方 垄断的价格进行出让。

由此.产生土地价格的“剪 刀差”，失地农民应得利益受损。

对见•构建各利盎 主体的土地增值收益分配机制尤为紧迫。

一、城市化进程中土地增值分配问题：归属之争学界针对士地增值收益的分配问题，存在妇属之争，大体分为3种观点>1.“涨价归公”论，最竿翁John Stuart.M ill提 .出增值归公倉在此基務上> H airy George在. 《进步与贫_》中论述人D集聚和城市发展引起土 地价格上升，土地増值皮归公有f对土地自然价值怔税。

，受乔治学说影响•孙中山“平均地权说”提督公平分享±地增值收益。

土地增值收益与所处位■、经济水〒^有:关，与鮮有者劳动无关，收截应 由全民共葶:(贺雪峰,2004)。

2. “涨价归私”论主张收益归原土地所有者。

资源的市场价值并非由成本决定(周其仁，2〇〇4)。

土地所有者退出农地，才发生土地增值^考量中国现实，正囱农民排除在土地増值收益分零之外，怔地补偿标准过低，导致城乡收入差距拉大。

赋予农民土地产权，合理制定征地补偿标准，缩小城乡差距，助力城市化。

3. “公私兼顾”论综合1述两种观点。

周(:2〇06)提出优先补偿失地农民，剩余分配给中央 政府，优化分配先后顺序。

邓宏乾(2008)指出“涨作者简介越晓雷，博士生寻师★上海财i经大学财经费究所教授。

.胡雯，上海财经大学财緣针究所博士研究生。

石诚，.上海财经大学财经研究所硕士研究:生_。

55价归公”是收益归国有，通过税收方式让土地所有者分享收益，与"公私兼顾”论无本质差别9上述代表性观点，存在显著分歧。

研究土地征收增值收益分配机制前.应明确两个问题:一是收益分配到底应该分给哪一类农民；二是土地征收过程当中增值收益的来源。

本文将基于产权理论和地租理论，结合公平和效率原则，界定城市化进程中土地增值收益分配的归属。

通过研究经典案例，归纳已有经验&运用收益还原法测算:土地 的原值价格，使用产值倍数法得出土地的征收补 偿价格41出中_ 25省2010—2〇14年土地增值 收益在农民和政府间的分配比值。

在此碁础±，重新构建科学、合理的土地增值收益分配机制。

二、理论思考：产权理论与地租理论(―)收益分配给谁—来自“产权理论”的思考城市化的过程，带动生产要素在城乡之闻重新配&，发挥市场在资源配萱的基础性作用《Coase(1994)认为“如果交易费用为零.无论产权如何界定，市场机制都会使资源配置达到最优”s 现实中交易费用的存在，使产权制度安排内生不 同的:交易费用9激励约束机制*影响主体决策行 为，改善资源配置效率s产权制度安排，是资源配 置的逻辑起点。

,土地征收作为城乡4地要素流动 的唯一途径。

由子我国长期的农地产权不清、主 体模糊，导致大量农地流失和农民权盎受损。

城 乡间J：地产权歧视和不对等，“征而不用”“圈地扩 城”现象频发。

究其根源.症结在于i；地产权制度 功能缺失，致使农民权益受到侵犯s i地资源没有 得到有效配置。

本文将用产权理论,周答“土地增 值收益分配给哪一类农民”的问题。

按照科斯定理.产权不论界定给谁，只要降低交易费用，资源配置则最优，收益归公归私，根本在于资源优化配置，实现帕累托最优。

“赋权强能”对产权主体问题有新解释。

第一层“赋权'含义在子产权界定6产权完整是保护权益的前提，明晰产权主体是高效谈判交易的保证。

界定产权 和明确主体，是制度功能两重保障。

第二层“强能”，内涵在于完善产权制度功能。

合理制定征收 补偿标准•激励产权i体经济行为，发挥潜在收益。

(二)收益怎么来的—来自“地租理论”的思考基于地租理论，厘清土地增值的性质及来源。

古典分析框架下的地耝剩佘理论，以配第《赋税 论》和亚当•斯密的《国富论》为代表，认为地租是 总收益减去其他生产成本的剩余《剩余规模取决 于农产品需求和供给成本，依赖于土地区位、肥 力^李嘉图在《经济学原理》中将地租剩余理论阐 述为级差原理和边际原3L级差地租_1(区位租)是区位较好的土地，将次优土地纳人生产的祖放 型地租…级差地租n(投资租)是在原有土地上投 人劳动、资本后，使生产呈现集约型报酬递减的集 约型地租。

新古典静态均衡分析框架着重地租的 数畺决定，假定土地同质，符合边际分析的麥素同 质要求^在城市化背景下*现代经济学讨论农地 与非农用地之间的价格关系》关注因用途管制产 生的管制租分配。

综皇所述，将地租划分为区位 租、投资租和管制租-不同地租的收益来源，决定 地租分配存在差异，城市化进程中，郊区士地的 潜在增值收益，产生级差地租i_(区位租）。

由农 村用地转为城市用地，通过投资劳动、资本要素，投资土地发生增值，产生级差地租IK投资租）。

管制土地用途，不轻易变更建设用地和耕地用途。

用途管制的租金差异称之级差地租I(管制租）。

不同级差地租类型，地租来源不同，雜要根据级差 制定土地的梯次配置和土地增值收益梯次分配。

三、土地增值收益分配：现实格局与典型案例(―)现实格局1.农村土地产权主体不明晰。

虽然法律明确 规定“农村土地，归农民集体所有”，但:是“集体”如 何界定，与农民关系如何，法律规定并不明确。

产 权衾体关系模糊，农民难以成为土.地财产主体。

农村集体经济组织形式和程序缺乏公开透明度，农地产权模糊导致农地非农化倾向，更使农民权 益受到侵害，无法被保证产权主体的保障、激励和56约束功能不能保障。

产权是流转和交易的基础， 是资源合理配置的逻辑起点。

2.农村土地产权功能的缺失。

主要表现在农地承包经营权和宅基地、集体建设用地使用权界 定不明。

农村劳动力转移导致大量农村建设用地 闲置，农民并未真正参与集体土地决策过程。

土 地产权权能缺失，影响农地配置效率。

相比之下。

城市土地所有权和使用权分离，使用权人充分享 有对国有土地使用权的占用、利用、收益和处分的 权利，使用权的可转让性充分发挥城市土地市场 的资源配置作用。

3.产权不规范，缺乏强能机制。

土地产权界定模糊，产权体系上划分不清，产权的管理、等级、 发证等方面规范性不足，农民的土地流转行为受 到限制，不能有效保护农户权益。

由于缺乏土地 财产性功能保障，导致农民离地不弃地。

在缺乏 规范的产权下，农民的产权无法实现自由流转，出 现农村土地闲置、低效浪费的情况。

(二)典型案例本文将对“货币补偿+社会保障”“市地重划、 区段征收”以及“新集体主义”这3种土地增值收 益分配机制进行深入研究。

1.北京“货币补偿十社会保障”分配模式。

北京市“货币补偿十社会保障”分配模式，在货币补 偿的基础上纳入社会保障的机制，社会保障的费 用由征收补偿提供。

实施为3步骤:一是累计缴 纳养老保险费满15年及以上的农转非人员，在达 到法定退休年龄时，可以按月领取基本养老金;二 是农转非人员失业后可以享受一定的失业保险待 遇;三是对于解决农转非人员就业的单位，征地部 门将给以一次性就业补助费。

“货币补偿+社会 保障”分配模式，保障被征收地农民，享受基本社 会保障福利的同时，也留有货币补偿的高效性、灵 活性、可操作性。

2.我国台湾地区“市地重划、区段征收”征收 模式。

台湾地区“市地重划”依照都市规划，将一 定区域内分散零碎的土地，通过重新规划整理，兴 建公共设施，按原有位次分配给原土地所有权人。

坚持重划后不减少土地所有权人土地总价值为原 则，规定土地所有人按土地收益比例共同承担投资费用。

“市地重划”模式取得一定成效，使得原 土地所有权人所得土地占比为55 %，公共设施占 35%，抵费地的比例为10%，协调各利益主体分 配比例，凸显“公平”与“效率”的原则。

台湾地区 “区段征收”指政府基于新都市开发建设、旧都市 更新、农村小区更新或其他项目开发需要，依法一 次性征收区域内的私人土地，加以规划整理。

除 公共设施用地由政府直接支配使用外，可建筑土 地、成为抵价地、公开标售或出租。

由原土地所有 权人按一定比例申请领回作为补偿或者优先买 回，部分供开发或者拨给其他需地机关使用。

台 湾地区“市地重划、区段征收”模式，尊重私人财产 权，发挥农地生存保障功能和私有财产功能，赋予 农民完整的集体土地所有权，增加农民财产性 收入。

3.成都“新集体主义”模式。

成都市大英村新 集体主义的基本原理是:通过两种途径来获取收 益。

一是对耕地多层级的转租;二是利用政府征 用和自用建设后多余的宅基地兴建商铺。

通过3 种方式来改善村民的生活。

一是兴建住宅小区， 人均免费获取35平方米，解决失地农民的住宅问 题。

二是成立股份合作社，将该股份合作社的年 收入中的小部分用于再投资，使合作社不断发展 壮大，这从长远来讲是为了更好的改善村民的生 活。

三是剩余部分的年收入用来支付股民的“八 大福利”，即每个月向每个股民发放一定数量的米 和油;每年年底进行分红;为50岁以上的女性、60 岁以上的男性统一购买城市社保，并成立专门的 老年人协会等8项福利。

该模式有效解决了两对 矛盾:一是积累与分配间的矛盾;二是失地人员与 食利阶层间的矛盾。

(三）经验启示我国宪法第九条规定，农村集体经济组织是 农地所有者，拥有农地收益的所有权，包括土地增 值收益。

规定集体土地所有权主体时，却未定义农民集体。

作为集体成员，农民同等享有集体土 地所有权，但个体农民又不能单独行使该权利。

集体土地所有权行使的代理人是村民委员会或集 体经济组织。

事实上，村民委员会行使权利，并未 通过任何程序或集体成员授权，农民处于劣势的57决策地位，很难享受公平的土地增值收益分配。