试论我国政府信息公开的司法审查制度——从现有问题到制度构设

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-236-2017 年第 9 期 职工法律天地

摘　要：自2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）施行以来，政府信息公开诉讼在行政诉讼中的比例大幅度增加，对政府信息公开行为的司法审查呈现出规范化的发展态势，但司法审查实践中仍存在很多不足，典型表现在司法审查与其他救济制度的衔接、司法审查的受案范围、司法审查的标准等方面。本文将从上述角度出发，指出我国政府信息公开司法审查中存在的问题，并结合各国经验和我国实践需要，提出有针对性的建议，从而对我国政府信息公开的司法审查制度进行合理构设。关键词：信息公开；司法审查制度

一、司法审查与其他救济制度的衔接（一）我国现有救济制度“无救济则无权利”。根据《条例》第三十三条之规定，我国政府信息公开的救济途径有举报、行政复议、行政诉讼三种。随着《条例》的实施，全国范围内的政府信息公开救济制度得以启动。（二）救济制度衔接不善穷尽救济原则是英美等国家在法院管辖中普遍应用的原则。而根据我国行政诉讼法的规定，对于行政救济和行政诉讼，自由选择是一般模式，行政救济前置是需要法律特别规定的模式。结合现实需要，在我国政府信息公开救济制度中，应当引入行政救济前置这一机制，通过立法明确规定行政救济前置制度。①应当注意，前置的行政救济不局限于《条例》所规定的举报前置和行政复议前置。其一，举报更类似于对检举权、监督权的规定，并没有体现行政申诉的应有之义，因此应当建立完善的行政申诉制度。其二，行政复议往往限于行政主体内部的审查，达不到外部复查所具有的优越性。尤其是涉及政府信息公开的复议，往往行政机关会出于对自身利益的维护，依旧作出不公开的决定。因此，应当借鉴欧洲国家的规定，将政府信息公开的救济分为内部复审、外部复审和司法审查。②要注重发挥外部复审的

机能，即由与政府无关的一个独立机构进行复审，对信息是否可以公开进行认定。如瑞典、芬兰等国的检查专员，法国、葡萄牙等国的管理委员会和英国、爱尔兰等国的信息专员。关于此，可以考虑建立我国众多学者倡议的政府信息公开委员会审查制度。二、司法审查的受案范围政府信息公开案件的受案范围是案件成立的前提，决定了法院能够对那些政府信息公开行为进行司法审查。《条例》第三十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该规定确立了政府信息公开案件的受案范围。我国立法对于受案范围的规定，主要存在两大问题。其一，对“具体行政行为”的理解不应仅限定于法律行为，否则将会将大量行政事实行为排除在外，不符合我国现实情况。其二，对于“合法权益”内涵的界定问题。根据我国《行

政诉讼法》第12条第1款的规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”③政府信息公开案件所要保护的是当事人的“知情权”，这在上述规定中没有明确提及。因此，对于“人身权、财产权等合法权益”如何理解，对于政府信息公开案件能否纳入法院的受案范围影响重大。若将“人身权、财产权等合法权益”理解为除了人身权、财产权，也包括诸如“知情权”等其他合法权益，那么政府信息公开案件就能被纳入行政诉讼的受案范围；反之则不能。而关于该条规定的讨论，在学界和实务中至今没有一个确定的结果，这使得政府信息公开司法审查的存在，陷入极大的不确定中。受案范围的不明确，已经成为我国政府信息公开诉讼的首要问题。因此，为了明确政府信息公开诉讼的法律地位，最好的办法就是在行政诉讼法中增加有关规定，对“人身权、财产权等合法权益”作出明确的解释，将侵犯公民知情权的行政行为列为司法审查的对象，由此明确将政府信息公开纠纷纳入受案范围。④三、司法审查的标准司法审查的审查标准，从总体上来说是统一的，但针对不同类别事项的审查标准应当有所区别。（一）我国政府信息公开的司法审查标准：一般标准根据我国《行政诉讼法》第6条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政官行为是否合法进行审查。”可知我国行政诉讼采取合法性审查原则。⑥由此，除了行使法律规定的变更判

决中对于一定范围的不当行政行为的司法审查权，人民法院审理行政案件，主要对具体行政行为的合法性进行审查。因此，我国政府信息公开的司法审查标准，一般也是以合法性审查。（二）免除公开事项及其司法审查标准：个别标准1.现有立法规定《条例》第14和第8条的规定非常简单、模糊、宽泛，为行政机关拒绝公开信息提供了极大的自由裁量权；信息需要经过批准更是成为政府拒绝公开信息的托辞，严重了影响政府信息公开：我国目前各级政府和行政机关对公众申请信息普遍存在的以“保密信息”、“敏感信息”等为借口拒绝公开的现象就是例证。什么是政府信息公开中的国家秘密、商业秘密、个人隐私？什么是“三安全一稳定”？这些都没有明确的解释。《规定》即便对政府信息公开诉讼制度作了较为全面的规范，但是，对于不予公开事项的审查仍然缺乏具体的审查经验和技术。2.立法规定的完善在政府信息公开的司法审查中，重新审查标准是一般标准。但由于审查对象和审查方式的不同，司法审查的标准也不完全一样。如在审查法律问题时，适用最严格的标准，因为法律问题是法官的特长；在审查事实问题时，区分情况适用不同的审查标准，因为行政机关在其领域内具有专门知识，法官对事实问题的裁定一般尊重行政机关的意见。因此，针对国家秘密、商业秘密、个人隐私、“三安全一稳定”事项的审查标准，也

试论我国政府信息公开的司法审查制度——从现有问题到制度构设于慧雯（430072 武汉大学法学院 湖北　武汉）政法论坛zhigong falv tiandi

-237-职工法律天地 2017 年第 9 期

摘　要：讨论民事法律责任的目的是为了弄清楚违法法律规定应当受到怎样的负担，是法律强制性的表现，也是法律之所以为法律的重要标准，而食品安全法律责任的探讨主要解决的问题是厘清违法行为的主体应该承担什么程度的法律制裁，本文将从三个方面深入细致探讨食品安全法律责任的强化。关键词：法律责任；食品安全；责任保险机制

食品安全法律责任主要涉及的违法主体包括食品流通主体和政府监督主体，食品流通主体即食品生产者、食品销售者、食品广告者等，政府监督主体即为卫生部门、检验检测部门和市场监督管理部门，行为的主体所应承担的法律责任主要可以按民事责任、行政责任、刑事责任进行划分。笔者认为，以追究法律责任的方式为消费者维权是解决食品安全问题的最后一道防线。如果食品的生产者和销售者，或者提供食品销售的第三方能够及时的发现食品安全存在问题并及时向消费者发出警示，主动采取措施召回并销毁产品，主动赔偿消费者损失是我们更愿意看到的结果。在现实生活中，当我们讨论到法律责任追究问题时，意味着消费者已经受到了食品安全问题的侵害。在这样的条件下，笔者认为应当在合理的限度内最大程度的维护消费者的利益，其一是因为食品的实用属性决定着轻度的食品安全侵害很难显现明显的征兆；其二，受食品自然腐坏的影响，证据保全比较困难，消费者也很难进行相应的维权。 一、引入食品安全强制责任保险机制食品安全法中最新规定，国家对食品安全强制责任的保险机制持鼓励态度，对购买正常食品的消费者而言，有时不仅购买者，很多时候有多名食用者，受害群体数量大，伤害高的时候，食品生产者，经营者无法做到实质有效的赔偿和补偿，而此时，引入第三方主体，来降低食品安全责任的风险承担，使得责任的承担者和食品安全的受害人都能得到最好的救济，并在此间支持了保险行业的发展，三者之间互利互惠，共同完善，此外，在投保主体上，应该追求强制性原则，规定由经营者承担保险业务费用，确保消费者都能得到保险机制的保护。 二、引入食品安全国家赔偿责任如果监管主体违法履行或者不履行法定义务，就有必要追究其法律责任，这里的法律责任当然也包括国家赔偿责任。就监管主体而言，监管的失职渎职行为应可继续向上追溯，这就如同向食品生产者和经营者和主要负责人追责同理。但依据《国家赔偿法》第3至第5条关于国家赔偿范围的规定，食品安全渎职责任尚未纳入国家赔偿范围，所以引入对食品安全监管的

行政主体行政责任追究的国家赔偿责任存在必要。三、平衡食品安全法律责任竞合的处罚机制新《食品安全法》规定的行政处罚与《刑法》所规定的刑事处罚之间，存在着行政罚款能否折抵罚金刑的争议，理论界存在肯定说和否定说两种说法，在罚款与罚金两者之间的关系上看，笔者认为从本质上说刑事处罚和行政处罚分属不同性质的处罚，其处罚目的不同，并且对不同程度不用形式的食品安全违法行为而言，如果以行政罚款折抵了罚金刑，那么对于行政违法行为未构成犯罪的主体来说，存在权责不对等的不公平性，所以食品安全刑事处罚与行政处罚应分别记罚。同时应当注意到的是在食品安全民事法律责任框架下，《食品安全法》对食品生产经营者民事违约责任和侵权责任的处罚规定采用了并用模式，却造成了对民法确立的受害人选择性追究违约责任或侵权责任机制的挑战。也就是说食品生产销售者既承担买卖合同违约责任，又承担消费者人身、财产损害所带来的侵权责任，价款十倍或者损失三倍的赔偿金是并用了两种民事责任所作出的处罚，正如学者所论“并用模式实质是对责任竞合的否定。”在我国现行法律框架内，并用模式首先会带来诉讼法上的问题。对当事人的诉讼请求应当按照一个请求还是按照两个请求进行处理，当事人在一个请求得到支持另一个请求不得到支持的情况下，是应当对一个请求进行上诉还是应当对两个请求均进行上诉等等。以上所论反应了平衡食品安全法律责任竞合的处罚机制的重要性，同时也反应了法律责任与食品生产经营者负担之间相平衡的重要性。以财产处罚为例，违反食品安全法律法规的行为人同时承担民事上的违约、侵权责任，行政上的罚金和刑事上的罚金、没收财产的刑罚，在维护受害人合法权益的立法动机之外，并行的处罚机制是否使行为人反复承受过重也值得进一步深入研究。参考文献：[1]刘鹏,孙燕茹. 中国食品安全责任强制保险的制度分析与流程设计[J]. 武汉大学学报(哲学社会科学版),2014,04:111-116.[2]刘水林. 从个人权利到社会责任——对我国《食品安全法》的整体主义解释[J]. 现代法学,2010,03:32-47.[3]黄芳. 《食品安全法》对食品企业履行社会责任的影响探讨[J]. 社会科学战线,2012,03:195-198.作者简介：李欣（1993～），女，汉族，辽宁兴城人，研究方向：民法方向。

食品安全法律责任制度的完善李　欣（110034 沈阳师范大学 辽宁　沈阳）

应当有所差别。注释：①闫桂芳.《政府信息公开救济制度研究》.《中国行政管理》,2011年第5期.②曹雨佳,邹庆山.《欧洲国家的政府信息公开救济制度分析》.《图书情报研究》,2013年第4期.③林莉红.《行政诉讼法》第71页.武汉大学出版社,2015年第4版.④梁玥.《政府信息公开诉讼研究》,2012年5月.⑤刘东亮.《行政诉讼程序的改革与完善：行政行为司法审查标准问题研究》。中国法制出版社,2010年第1版.参考文献：[1]林莉红.行政诉讼法.武汉大学出版社[M].2015年第4版.[2]梁玥.政府信息公开诉讼研究[J].2012(5)作者简介：于慧雯（1996.10～），女，汉族，籍贯：吉林白山人，武汉大学法学院，2014级在读本科生，学士学位，专业：法学。