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论公共政策执行中的“上有政策,下有对策”现象【摘要】在公共政策执行中经常出现“上有政策，下有对策”的现象，这一现象导致了政策执行效果的削弱。
本文从政策执行中的阻碍因素、对策制定情况、案例分析、改进建议和未来展望等方面展开讨论。
政策执行中的阻碍因素主要包括官僚体制、利益集团等，导致政策难以有效执行。
对策制定情况则需要政府采取更加灵活的措施来应对。
通过案例分析我们可以看到“上有政策，下有对策”的具体表现以及影响。
本文提出了改进建议，包括加强政策执行的监督、建立有效的激励机制等。
展望未来，我们希望政府能够加强与社会各方面的沟通，更好地解决“上有政策，下有对策”的问题。
【关键词】公共政策执行，上有政策下有对策，阻碍因素，对策制定，案例分析，改进建议，未来展望，总结分析，建议。
1. 引言1.1 背景介绍公共政策执行是指政府为解决社会问题或推动社会发展而制定并实施的一系列措施和政策。
在现实中，我们常常会遇到一种现象，即“上有政策，下有对策”。
这种现象指的是在政府制定并推行政策的过程中，由于各种原因导致政策无法顺利执行，甚至出现与政策初衷相违背的做法。
1.政策执行的重要性政府制定政策是为了解决社会问题、促进社会进步，而政策执行则是政策取得成功的关键。
只有政策得以有效执行，社会才能真正受益。
2.政策执行中的困难和挑战尽管政府制定政策的初衷良好，但在执行过程中常常遇到各种困难和挑战，如官僚体系的惰性、利益集团的阻碍、资源分配的不均等等，这些因素成为“上有政策，下有对策”现象的主要原因。
3.影响社会发展的“上有政策，下有对策”现象这种现象导致政策无法有效实施，从而影响了社会的发展和进步。
如何解决这一问题成为了当前政策执行领域亟待解决的难题。
1.2 问题提出在公共政策执行过程中，常常出现“上有政策，下有对策”的现象。
这一现象主要体现在政策在实际执行过程中，由于各种原因导致政策执行的结果与初衷相去甚远，甚至出现与政策精神相悖的行为。
上有政策下有对策的原因及对策上有政策下有对策的原因是为了解决社会问题和应对政策实施过程中可能出现的困难和挑战。
政策制定者通常会经过充分的调研和分析，提出相应的政策方案来解决社会问题和推动社会发展。
然而，由于社会的复杂性和多变性，政策实施过程中肯定会遇到各种阻力和困难。
因此，政策制定者需要在政策实施的同时，制定相应的对策来应对这些困难和挑战。
一方面，政策制定者面临很多不确定性因素和变数，政策的实施结果可能和最初预期的效果有所不同，甚至出现问题或副作用。
这可能是由于社会环境、经济发展、技术创新等方面的变化，导致政策需要调整或改变。
政策制定者需要及时进行评估和监测，及时发现问题并采取相应的对策来解决。
另一方面，政策实施过程中，可能会遇到各种阻力和抵触，来自利益相关者、社会群体以及执行环节中的相关部门和个人等。
他们可能会出于自身利益的考虑或者出于不同的理念和价值观，对政策的制定和实施提出异议或者采取抵制的行动。
政策制定者需要及时分析和解读这些阻力的原因和动因，制定相应的对策，以寻求各方的共识和支持，并尽量减少阻力的影响。
具体来说，政策制定者可以采取以下对策来应对政策实施过程中的困难和挑战：1.加强沟通与协商：政策制定者需要与各利益相关者和社会群体进行充分的沟通和协商，听取他们的意见和建议，解决他们的关切和疑虑。
与此同时，政策制定者也需要向社会公众和利益相关者进行充分的信息传递，增强政策的透明度和可信度。
2.建立良好的执行机制和监督体系：政策制定者需要建立一个严密的执行机制和有效的监督体系，确保政策能够得到有效地实施和执行。
这包括明确责任和权力的划分，建立规范和标准，提供必要的资源和支持，以及加强对执行情况的监督和评估。
3.推动法治建设：政策制定者需要加强法治意识，在政策实施中遵循法律法规的要求和程序，确保政策的合法性和公正性。
政策制定者还需要加强对法律法规的宣传和教育，提高社会公众和相关部门的法律素养和法治意识。
“上有政策下有对策”中政策执行的相关分析在现实社会中，我们常常会遇到一种现象，即“上有政策、下有对策”。
这种现象指的是政策制定者出台了一系列的政策，但在实际执行过程中，却遭遇了各种各样的对策，导致政策执行效果不佳甚至完全失败。
针对这种现象，我们需要进行深入分析，找出其原因并采取对应的措施来改进政策执行。
政策执行的相关分析可以从以下几个方面展开：一、政策制定的问题：政策执行的问题很可能是由政策制定本身存在的问题所导致。
政策制定者在制定政策时，可能没有充分考虑到各种实际情况和可能出现的对策。
政策过于理想化、脱离实际，或者制定者没有充分了解基层情况，导致政策与实际情况不符，从而遭遇到对策。
因此，政策制定者需要更加关注实际情况，加强与基层的沟通和了解，制定出更加切实可行的政策。
二、利益冲突的问题：政策执行过程中，很可能会涉及到各方利益的冲突。
有些人或团体可能会因政策的执行而受到影响甚至损失，因此他们可能会采取各种对策来维护自身的利益。
这些对策可能采取的是非法手段，比如行贿、贿选等，也可能是通过合法手段来阻碍政策的执行，比如通过诉讼、上访等。
因此，政策执行者需要在执行过程中加强对利益冲突的预判，并采取相应的措施来化解冲突，维护政策的顺利执行。
三、执行部门的问题：政策执行的问题还可能与执行部门自身存在的问题相关。
执行部门可能面临人员不足、能力不够、资源不足等情况，导致无法有效地执行政策。
此外，行政体制内部的繁琐程序、低效率也可能成为政策执行的障碍。
因此，政策执行者需要加强对执行部门的支持，并优化行政体制，提高执行效率。
四、信息不对称的问题：政策执行的问题还可能与信息不对称有关。
政策制定者往往拥有更多的信息和资源，而实际执行者可能对政策的具体内容和目的了解不足。
这种信息不对称可能导致政策执行者无法准确地理解政策的意图，从而采取错误的行动。
因此，政策制定者需要加强对政策执行者的培训和指导，确保信息的准确传递和理解。
“上有政策下有对策”之动因与对策“上有政策，下有对策”是一个形容在实践操作中政策上层和下层实施时可能出现的一种现象。
它指的是上级制定的政策在实施过程中，由于实际情况的复杂性以及各种原因，可能会出现对政策的钻空子、绕弯子的行为。
这个现象反映了政策制定和实施过程中的一些问题和挑战，需要我们找出动因，并采取相应的对策。
首先，这种现象的动因有多方面。
一方面，政策制定过程中可能存在信息不对称的问题。
政策制定者无法完全了解基层实施的具体情况，无法预测到所有的问题和挑战。
另一方面，政策实施过程中可能存在利益的分配不均衡。
有些政策可能会对一些群体或领域有利，而对另一些群体或领域不利，从而导致对策的出现。
此外，还可能存在一些制度环境的问题，如监管不力、责任不明确、执法不严，也可能导致政策实施出现问题。
总之，这种现象的动因复杂多样，不容忽视。
针对“上有政策、下有对策”这种现象，可以采取一些对策来解决。
首先，政府部门应加强与基层的沟通与合作，充分听取基层的意见和建议，了解基层的实际情况和需求，及时调整和修正政策，以提升政策的落地效果。
其次，要强化对政策的宣传和培训工作，提高政策的透明度和可操作性，减少对策的发生。
同时，还可以通过建立完善的监管制度和责任体系，加强对政策实施的监督和评估，对违反政策的行为进行惩处，提高政策的约束力和执行力。
此外，还可以充分利用科技手段，建立信息共享平台，及时获取基层实施的情况和问题，快速响应和解决问题。
另外，要从长远角度来看，解决“上有政策、下有对策”的问题需要深化政府和提升治理能力。
政府需要建立科学、高效、透明的政策制定和实施机制，加强法规法规制、政策评估等方面的能力建设，提高政策的科学性和有效性。
同时，还要在制度设计和中注重减少利益的分配不平衡，强化监管和执法，为政策的落地提供更好的环境和保障。
总之，“上有政策、下有对策”是一个不容忽视的现象，它反映了政策制定和实施过程中的一些问题和挑战。
上有政策下有对策的表现和原因
表现：在现实生活中，我们经常听到“上有政策，下有对策”的说法。
这种情况表现为政府出台了一些政策和规定，但实际执行时却遭遇到了各种不同的对策和绕路方法。
原因：这种情况的原因是复杂的。
首先，一些人可能会出于不同的目的，比如谋取私利或者抵制政府，会寻找各种方式来规避或者违反政策。
其次，政策本身可能存在缺陷或者不完善，导致实际执行时出现漏洞或者不适应实际情况。
最后，政府部门之间的协调和执行力度也可能存在不足，导致政策实施出现问题。
解决方法：为了避免“上有政策下有对策”的现象，政府需要加强政策制定和执行力度，提高政策的完整性和针对性。
同时，公民和企业也需要自觉遵守法律法规，不得以任何名义违反政策和规定。
只有政府和公民一起努力，才能有效避免“上有政策下有对策”的现象，建设一个更加公平和稳定的社会。
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“上有政策、下有对策”之动因与对策毕业论文“上有政策、下有对策” 之动因与对策“上有政策，下有对策”是我国现阶段政策执行过程中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化。
有人认为是“上有政策，下有对策”对上级政策的“创新性”灵活运用，是用足、用活上级政策，有利于政策的不断完善;也有人认为“上有政策，下有对策”无非是对付上机政策之策，它实际上是“创造性地执行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解为我所用;还有人认为“上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式，如果运用得当，这样的“对策”不仅合理而且合法。
撇开个人见仁见智的看法，导致此种现象出现的原因也是复杂多样的，我国行政决策机制的不科学，政府政策执行过程存在缺陷，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。
因此，针对此种现象带了的负面影响，必须提出相应的治理对策。
一、“上有政策、下有对策”表现形式目前中国的行政决策尚未建立起严谨的程序和完整的规范，不少政府部门和基层行政决策往往不经过扎实的调查，认真的分析，充分的讨论和缜密的论证。
“上有政策、下有对策”表现形式上有利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素。
公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。
政策执行活动就是对利益的重新配置。
而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”。
形式多样，数量高发1从全国各级政府存在的问题来看，各级的关键岗位和权力岗位是产生此问题的高发岗位，以市一级政府部门为例，挪用、贪污、索贿等行为层出不穷，人日“其身正，不令而行;其身不正，令而不行”，自己都无法按国家政策和法律法规来严格要求，又如何能要求下面的干部严格执行政策法规呢,涉及工商、税务、公安等部门的制度不健全，收费项目随意性大且繁多，私设“小金库”现象普遍存在，根本无视国家宏观政策。
上有政策下有对策的原因及对策首先，上有政策下有对策的原因之一是变化的不确定性。
在一个快速变化的时代，环境和市场都是不断变化的，管理决策依赖于不变的情报和信息是不可行的。
因此，高层管理者制定政策时，必须考虑到这种不确定性，并制定一系列的对策，以应对未来的变化。
其次，上有政策下有对策的原因之二是不同层级的目标和需求差异。
高层管理者可能有一些长远的战略目标，而低层管理者则更注重日常操作和短期结果。
因此，高层政策的制定不一定能够充分满足基层的具体需求。
为了确保政策的有效实施，中层管理者和基层员工需要制定适当的对策，以解决实施政策时可能出现的问题。
此外，上有政策下有对策的原因之三是组织内部多元化需求的存在。
一个组织往往由不同部门和团队组成，每个部门和团队可能有不同的目标和方式。
在制定政策时，必须考虑到这些差异，并为每个部门和团队提供相应的对策，以确保政策的有效性和适应性。
针对上有政策下有对策的原因，我们可以提出一些应对策略。
首先，建立一个开放的沟通和协作平台，以促进不同层级和部门之间的交流和合作。
这将有助于高层管理者了解基层的需求和问题，从而制定更具体和可行的政策。
其次，加强对策的制定能力和培训。
中层管理者和基层员工必须具备一定的决策能力和问题解决能力，以制定和实施适当的对策。
组织可以通过培训和知识共享来提高员工的决策水平，并鼓励他们在实践中积累经验和分享经验。
第三，建立一套反馈机制，以便上下层之间可以及时了解政策实施的情况并进行调整。
反馈可以通过定期的会议、工作讨论和报告等形式进行，以便及时解决问题和适应变化。
最后，要鼓励创新和灵活性。
在一个不确定和多变的环境中，创新是应对挑战的关键。
管理者应该鼓励员工提出新的想法和方法，并为他们提供支持和资源，以实施这些创新。
此外，灵活性也很重要，员工应该能够根据具体情况在政策框架内做出灵活的变化和调整。
总之，上有政策下有对策是管理中常见的策略。
其原因包括变化的不确定性、不同层级的目标和需求差异以及组织内部多元化需求的存在。
论公共政策执行中的“上有政策,下有对策”现象【摘要】公共政策执行中经常出现“上有政策,下有对策”现象，即制定的政策在实施过程中遭遇到不同程度的阻力和对抗。
这种现象严重影响了政策的有效性和效果，导致资源浪费和社会问题得不到解决。
造成这一现象的原因主要包括制度性障碍、利益集团的干扰、执行主体的不力等。
案例分析显示，这一现象在教育、环保等领域普遍存在。
为解决这一问题，需要建立更加严密的监督机制、强化政策宣传和培训、加强政策执行主体的能力建设。
最终目标是构建一个高效透明的政策执行机制，确保政策顺利实施并取得预期效果。
未来应该加强政策效果评估，及时调整政策内容和执行方式，以实现政策执行的高效性和有效性。
【关键词】关键词：政策执行、上有政策下有对策、障碍、原因分析、案例分析、解决方法、建议、改善、未来展望1. 引言1.1 什么是“上有政策,下有对策”现象“上有政策,下有对策”现象指的是在公共政策执行过程中，上级部门发布政策指令，但在实际执行过程中，基层部门或个体采取对立或绕过政策的行为。
这种现象是公共政策执行中常见的问题，也是政策执行效果不理想的重要原因之一。
在“上有政策,下有对策”现象中，上级政府或部门发布的政策可能对于基层实际情况不够了解或考虑不周，导致政策执行难度大、效果不佳。
基层部门或个体可能存在对政策理解不到位、执行不力或抵触的态度，导致政策无法顺利实施，甚至出现滥用职权、变通执行等行为。
该现象的出现会对社会造成诸多负面影响，包括政策执行效果不佳、制度规范受损、社会秩序混乱等。
这种现象也会影响政府部门的形象和权威，降低政府的治理效能和公信力。
了解和解决“上有政策,下有对策”现象是十分必要的。
通过深入分析政策执行中的障碍、原因和解决方法，可以提升政策执行的效率和效果，促进社会稳定和发展。
1.2 现象的影响“上有政策,下有对策”现象在公共政策执行中是一个十分常见的现象。
这种现象主要体现在政策制定者和政策执行者之间存在明显的矛盾与对立，导致政策在执行过程中出现偏差和阻碍，影响了政策的有效性和执行效果。
谈“上有政策,下有对策”的成因及控制摘要:对处于急剧社会转型阶段的中国而言,在经历了以放权让利为主线的24年改革,打破了中央高度集权和集中管理的传统政治-经济体制之后,政策实践中出现的各种重大问题愈来愈多地属于政策执行的范畴,或者愈来愈密切地与政策执行相关。
诸多事关中国经济社会发展的全面而重大的公共政策,能否达到预期的政策目标和政策效果,关键还在于它们能否得到广泛的认同、支持和强有力的贯彻执行。
本文从其表现形式入手,系统分析了“上有政策,下有对策”的成因及对策。
一“上有政策,下有对策”的表现形式政策是管理的基本手段和方式。
政策包含政策制定与政策执行等阶段,而政策执行是实现政策目标最直接、最重要的阶段,它从根本上决定着政策问题能否解决、政策方案能否实现以及实现的程度和范围。
对处于急剧社会转型阶段的中国而言,在经历了以放权让利为主线的24年改革,打破了中央高度集权和集中管理的传统政治-经济体制之后,政策实践中出现的各种重大问题愈来愈多地属于政策执行的范畴,或者愈来愈密切地与政策执行相关。
诸多事关中国经济社会发展的全面而重大的公共政策,能否达到预期的政策目标和政策效果,关键还在于它们能否得到广泛的认同、支持和强有力的贯彻执行。
而改革过程中出现的秩序、失范和日愈严重的权力腐败等问题很大程度上都源于许多科学合理的重大政策在执行过程中被扭曲、变形甚至消解,人们形象地把这一相当普遍的现象称为"上有政策,下有对策"。
这种现象尽管名义上、形式上符合政策要求,实际上却有意歪曲、偏离了政策目标,甚至与政策目标完全背道而驰;另一方面也指政策执行主体不顾客观条件和形势发展的变化,有意或消极不作为地机械照搬政策,致使政策目标不能实现或不能完全实现。
现实表现形式主要有:1.敷衍政策:主要指在政策实施过程中,执行主体仅做表面文章,只搞政策宣传而不务实际,不采取可操作性的政策执行措施,不落实执行政策的组织、人员、资金。
上有政策下有对策的表现和原因
表现：
上有政策下有对策是指在面对某种问题时，政府制定出相应的政策措施，而一些人或组织则会想出一些针对这些政策的应对方法，形成一种相互对抗的态势。
原因：
1.人们的利益诉求不同。
在制定政策时，政府需要考虑到各方利益，但是不同利益群体的需求往往会存在矛盾和冲突。
因此，一些被政策忽略的群体就会通过对策来维护自己的利益。
2.政策实施存在漏洞。
政府制定的政策往往无法考虑到所有的复杂因素，可能存在着一些漏洞和问题，这就给了一些人或组织可乘之机，通过对策来钻这些漏洞。
3.难以监管。
在执行政策时，监管难度往往较大，有些人或组织可能会存在违规行为，甚至还能逃脱惩罚。
这也导致了人们想出一些对策来规避或逃避监管。
第5卷第1期 经济与社会发展 VOL.5.No.1 2007年1月 ECONOM I C AND S OC I A L DE VE LOP ME NT JAN.2007从政策执行过程的角度看“上有政策,下有对策”的根源王桂梅[摘 要]“上有政策,下有对策”是我国政策执行中普遍存在的现象,导致“上有政策,下有对策”的原因是多方面的。
政府政策执行过程存在缺陷是“上有政策,下有对策”的深层次根源。
我国行政决策体制的不科学,导致政策制定中出现了问题;行政执行体制的缺陷成为“上有政策,下有对策”的滋生土壤;碎片化的行政监督体制为“上有政策,下有对策”行为的产生提供了条件。
[关键词]“上有政策,下有对策”;行政决策体制;行政执行体制;行政监督体制[作者简介]王桂梅,中山大学政务学院行政管理系硕士研究生,硕士,广东广州510275[中图分类号]D0 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2007)01-0043-04 “上有政策,下有对策”是我国政策执行中普遍存在的现象,主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。
导致“上有政策,下有对策”的原因是多方面的,既有政策本身的因素,也有来自政策实施对象的因素,既有执行过程本身的因素,也有政策环境的因素。
政府政策执行过程中存在的缺陷与“上有政策,下有对策”的出现有着密切的关系。
本文试从政府政策执行过程的角度探讨“上有政策,下有对策”的深层次根源。
一、行政决策体制不科学,导致政策制定出现问题从总体上看,我国行政决策体制已经具有完整的框架,但是科学化程度还不高,政策制定缺乏科学性和可行性,主要表现在以下几个方面:(一)科学的决策体制尚未真正建立起来在实践中,作为决策中枢系统的各级党委、政府及人大的决策权力、职责及范围的划分仍不甚明确,关系仍未完全理顺,人大和政府的决策潜力尚未充分发挥。
而各级政府已经建立起来的由信息、参谋、决断和监督组成的决策体系还没有真正发挥其分工合作、密切配合、科学决策的作用。
行政决策不重视信息的收集、处理和利用,造成信息闭塞,即使获得一些信息,也不准确、真实、及时。
各级各类党政部门的决策研究机构的权威地位不够高、职能发挥不全,充当秘书班子而不研究决策的现象严重,而体制外或民间的政策研究、咨询组织发育缓慢,数量少、功能弱,未能真正在政府决策中发挥应有的作用[1]。
(二)行政决策程序不规范目前中国的行政决策尚未建立起严谨的程序和完整的规范,不少政府部门和基层行政决策往往不经过扎实的调查、认真的分析、充分的讨论和缜密的论证,由行政首长“拍着脑袋作决定,拍着胸脯表决心,拍着屁股推责任”,缺乏决策民主。
因此,主观决策、重复决策、错误决策时有发生[2]。
(三)行政决策缺乏科学的手段和技术由于依赖传统的经验决策方式,一些地方及部门领导人忽视吸收与社会同步发展的科学决策理论和技术,不愿意学习和运用先进的现代决策理论、决策手段和决策技术,造成其决策方法简单,决策手段贫乏,阻碍和影响了决策的科学化水平[3]。
(四)科学的决策责任制度缺失行政决策者在决策过程中的偏差行为很大程度上源于责任心的淡化,而根本原因在于缺乏科学、有效的决策责任制度。
一是决策权力与决策责任相分离,决策成败与决策者个人的荣辱得失、升迁降免缺乏直接的、必然的联系;二是决策责任主体不明确,所谓“集体决策,集体负责”,往往产生“责任扩散效应”,决策失误后无人承担实际责任;三是对决策失误责任追究不严格,每每以“缴学费”作为“护身符”,逃避责任追究[3]。
34二、行政执行体制缺陷成为“上有政策,下有对策”行为的滋生土壤执行是使既定的决策目标得以实现的动态过程。
合理的执行机制是政策有效执行的必要条件。
当前我国政府的执行机制缺陷是“上有政策,下有对策”行为的关键原因。
(一)政策执行中某些具体环节的“偏差”导致政策执行不力政策执行环节中的任何失误或不周都会影响政策的正确执行。
从现实表现来看,政策执行环节上的“偏差”经常反映在以下几方面:1.政策宣传的缺陷进行政策宣传以取得政策对象对政策的支持是顺利实施政策的重要保证。
在政策执行中,有些人不重视政策宣传,或者宣传出现失误。
目前,我国政府公共政策的传播渠道不通畅,缺乏一定的信息反馈机制,使公共政策在宣传过程中受阻和歪曲,严重影响政策的有效执行。
政策宣传有时出现“矛盾”的现象,这样会使政策执行者与政策对象就政策产生误解,最终使政策执行者无所适从。
2.政策执行的信息沟通机制不健全信息沟通机制的不健全,使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。
政策执行缺乏信息反馈机制,政策执行盲目性大,政策评估缺少依据,政策效果难以认定。
因此,政策执行过程中信息渠道不畅,信息沟通失灵,“上有政策,下有对策”就在所难免[4]。
3.指挥不力,缺乏协调指挥是实施政策的重要环节。
指挥不力的现象表现为:第一,软弱无力。
指某些政策执行者所下命令没有权威性,导致不执行或消极执行政策的结果。
第二,政出多门,多头指挥。
指挥要求集中统一,即一个下级只能接受一位上级的命令。
上面多头多脑,下面必然会手足无措。
第三,缺乏协调配合。
一般政策都是多目标的,必须依靠各个部门、各个执行人员协同完成。
缺乏协调的政策执行,就会降低执行政策的整体效应[5]。
4.政策执行的评估机制欠缺良好的政策评估制度能够优化政策运行过程,从而防止政策执行梗阻和促进政策目标的顺利实现。
目前,我国的政策评估机制并不科学。
一方面表现为评估的动机不良,要么借评估作为炫耀工作绩效、沽名钓誉的手段,要么借评估来掩盖政策执行失误和推卸责任。
另一方面,缺少正确的评价标准和评价方法。
政策评估倾向于用价值判断代替事实分析,用定性结论取代定量结论,评估结果难以作为政策执行的考核依据,“上有政策,下有对策”难以及时认定。
(二)政府执行力的弱化政府执行力一般指政府组织为达成既定目标,依法使用、调度和控制各种公共资源,贯彻执行国家方针政策、法律法规以及上级指示、决定、决议,实现战略目标和任务的能力。
政府执行力是一种“合力”,政府执行力各要素的优化组合是形成高效执行力的关键。
执行力弱,就难以确保政令畅通,就会出现所谓“上有政策、下有对策”的现象。
政府执行力的弱化主要表现在以下几个方面:1.政策本身存在漏洞影响政府执行力的前提因素在于政策本身的科学与否。
“上有政策,下有对策”现象的产生必须有一个前提条件,那就是政策本身存在着缺陷,有漏洞可钻。
(1)政策缺乏合理性。
政策本身缺乏合理性首先表现在政策针对性不强。
政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况,政策规定的各项行为不符合客观事物的发展规律。
没有针对性的政策在执行中将表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲突,使政策执行失去了实践基础。
政策本身缺乏合理性的第二种表现是政策目标缺乏合理性。
有些目标定得过高,政策执行容易受到现实条件和政策资源的制约,这也会导致“上有政策,下有对策”[6](P172)。
(2)政策缺乏明晰性。
政策缺乏明晰性主要表现为政策目标错误或者模糊不清、政策内容混乱、政策活动主体的职权责任与活动期限界定不科学。
政策表述得含糊不清,就可能给政策执行者带来对政策目标和内容的理解上的困难,可能会给执行者扭曲或曲解政策提供可乘之机。
(3)政策缺乏协调性。
从现实政策来看,政策缺乏协调性主要表现在:第一,政策体系不配套。
新旧政策缺乏连续性,政策层次相互脱节,政策间目标、内容和效应相互冲突等等。
这一方面给政策执行带来了困难,同时也给执行者寻找“对策”打开了方便之门。
第二,政出多门。
部门林立、机构繁多,造成政策打架和相互矛盾的现象,这使得政策执行机关和执行人员莫衷一是,也为钻政策的空子提供了可乘之机[6](P175)。
(4)政策缺乏稳定性和连续性。
在有些地方、有些部门,常常是领导换届,政策也换样,人存政44举、人走政息、政策多变、朝令夕改,政策缺乏基本的稳定性和连续性,这样就很容易导致“上有政策,下有对策”的现象。
2.执行主体的利益需求和能力缺陷导致偏差(1)执行主体的利益需求产生行为偏差。
政策执行主体的自身利益需求和行为倾向影响着公共政策的有效执行。
由于政策执行主体的成本———收益预期较低,或者比较利益的相对剥夺,一些政策执行主体根据自己的理解和需要,附加上一些原政策目标中所没有的内容,搞“土政策”。
特别是当公共政策本身与政策执行者的利益冲突的时候,一些政策执行者就会寻找政策替代,或者对原政策内容有意曲解、肆意变通甚至“软拖硬抗”,搞“上有政策,下有对策”,造成政策目标无法实现和公共政策执行失败[6](P187)。
(2)执行主体的认知缺陷。
政策执行主体对公共政策的认同态度,很大程度上决定了政策执行的成效。
执行主体对公共政策认识不够、理解不清,就难以正确、全面地执行。
政策在传达过程中,语言运用不当或晦涩难懂也造成了政策执行主体在政策认知上的梗阻[6](P195)。
(3)执行主体素质不高。
在市场经济条件下,首先执行人员并不熟悉市场经济条件下的发展规律,缺乏应有的政府管理新知识。
其次,他们的思维方式与现代化社会的要求也有较大差距。
由于他们长期接受传统思想的教育,在计划经济体制下,形成了僵化的思维模式,这些都会妨碍执行人员准确执行政策[7]。
最后是政策执行主体的职业道德素质因素。
政策执行者在执行政策的具体过程中,一般具有对于政策“初始的解释权”,如果政策执行人员缺乏职业道德,在思想上形成拜金主义、功利主义、本位主义,那么他们在政策执行中不可避免地会选择“上有政策,下有对策”的执行方式来趋利避害[8]。
3.执行资源的匮乏政策执行所需的资源是否充分具备,是政策执行是否顺畅的关键。
执行资源包括政策资源、人力资源、财政资源、信息资源等。
(1)政策资源包括完成政策所需花费的各种成本和条件。
政策是资源已成为人们的普遍共识,但在用足用好政策资源上,各地却存在着差距。
有些地方政府政策贯彻不到位,落实不彻底,白白浪费了政策这一宝贵的资源。
有些地方政府在宣传政策时“缺斤少两”,马虎应付,或发个文件,或召集个会议,就算完成任务,流于形式,浮在表面。
(2)人力资源是指高素质的政策执行人员,政策执行者的素质要求侧重于专业管理方面的知识技能和实践经验,要求具有较强的政策理解能力,有步骤地推行政策实施。
在我国,虽然行政机关人员臃肿的现象十分严重,但是优秀的高素质的公务员却很缺乏。
(3)财政资源是政策执行者政策执行活动中的各项经费,以保障政策执行的必要开支。
在我国处于政治、经济、文化欠发达的社会转型时期,执行经费的缺乏始终是阻碍公共政策执行的重要因素。
(4)信息资源包括执行人员应熟悉的政策内容、执行方法及其他相关事项。
畅通的信息渠道和信息来源是政策有效执行的必要条件。
由于我国政府机构的设置不合理,运转不规范、不协调等问题,加上政府机关办公设备不同程度的落后、陈旧,政策执行者的信息渠道不畅通,信息来源匮乏的现象在一些地方,尤其是经济不发达地区存在。
