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论公共政策执行中的“上有政策,下有对策”现象【摘要】在公共政策执行中经常出现“上有政策，下有对策”的现象，这一现象导致了政策执行效果的削弱。
本文从政策执行中的阻碍因素、对策制定情况、案例分析、改进建议和未来展望等方面展开讨论。
政策执行中的阻碍因素主要包括官僚体制、利益集团等，导致政策难以有效执行。
对策制定情况则需要政府采取更加灵活的措施来应对。
通过案例分析我们可以看到“上有政策，下有对策”的具体表现以及影响。
本文提出了改进建议，包括加强政策执行的监督、建立有效的激励机制等。
展望未来，我们希望政府能够加强与社会各方面的沟通，更好地解决“上有政策，下有对策”的问题。
【关键词】公共政策执行，上有政策下有对策，阻碍因素，对策制定，案例分析，改进建议，未来展望，总结分析，建议。
1. 引言1.1 背景介绍公共政策执行是指政府为解决社会问题或推动社会发展而制定并实施的一系列措施和政策。
在现实中，我们常常会遇到一种现象，即“上有政策，下有对策”。
这种现象指的是在政府制定并推行政策的过程中，由于各种原因导致政策无法顺利执行，甚至出现与政策初衷相违背的做法。
1.政策执行的重要性政府制定政策是为了解决社会问题、促进社会进步，而政策执行则是政策取得成功的关键。
只有政策得以有效执行，社会才能真正受益。
2.政策执行中的困难和挑战尽管政府制定政策的初衷良好，但在执行过程中常常遇到各种困难和挑战，如官僚体系的惰性、利益集团的阻碍、资源分配的不均等等，这些因素成为“上有政策，下有对策”现象的主要原因。
3.影响社会发展的“上有政策，下有对策”现象这种现象导致政策无法有效实施，从而影响了社会的发展和进步。
如何解决这一问题成为了当前政策执行领域亟待解决的难题。
1.2 问题提出在公共政策执行过程中，常常出现“上有政策，下有对策”的现象。
这一现象主要体现在政策在实际执行过程中，由于各种原因导致政策执行的结果与初衷相去甚远，甚至出现与政策精神相悖的行为。
目录一“上有政策,下有对策”现象的表现 (1)１.部分领导的错误政绩观 (1)２.欺上瞒下,蒙哄过关 (2)３.象征性、“走过场”式的执行 (2)４.改其实质、曲解其义的执行 (3)５.表面一致、阳奉阴违的执行 (4)二、“上有政策、下有对策”现象的动因分析 (5)（一）政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性 (5)（二）行政监督机制过于分散 (6)三、“上有政策、下有对策”现象的政策建议 (9)（一）加强政策执行过程中的思想文化建设 (9)（二）完善权力制约体系 (9)（三）健全科学民主的决策制度 (10)四、总结 (11)五、参考文献 (12)“上有政策、下有对策”之动因与对策研究【内容摘要】“上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。
我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，其主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加等。
因此，针对此种不良现象的存在，我们必须提出相应的治理对策，在加强我国政策执行力度的同时，逐步完善行政决策机制。
【关键词】上有政策，下有对策；动因；决策机制一、“上有政策，下有对策”现象的表现“上有政策，下有对策”是在政治、经济、文化等各个领域广泛存在的一种社会现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。
我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，其主要表现形式是多种多样的，在不同的领域、单位、行业有不同的表现形式，但概括起来，总的有以下几种表现形式：（一）部分领导的错误政绩观第一，“上有政策、下有对策”源于少数领导干部的错误政绩观。
一些地方搞“上有政策、下有对策”，说到底是扭曲的政绩观在作怪。
他们有的重近轻远，注重多出政绩、快出政绩，对长远发展缺少统筹谋划；有的重显轻潜，热衷于干看得见、摸得着的工作，忽视短时间内无法显现成效的工作；有的重硬轻软，喜欢追求硬指标，轻视不易量化的工作；有的重物轻人，一味追求经济增长速度，较少顾及人民的生活环境和生活质量；有的重局部轻全局，只从局部利益出发，不从全局考虑问题，甚至为了追求局部利益不惜牺牲全局利益；有的重投入轻收益，只看国内生产总值增加了多少，招商引资了多少，不看施政成本，不考虑投入与产出比。
“上有政策、下有对策”之动因与对策毕业论文“上有政策、下有对策” 之动因与对策“上有政策，下有对策”是我国现阶段政策执行过程中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化。
有人认为是“上有政策，下有对策”对上级政策的“创新性”灵活运用，是用足、用活上级政策，有利于政策的不断完善;也有人认为“上有政策，下有对策”无非是对付上机政策之策，它实际上是“创造性地执行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解为我所用;还有人认为“上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式，如果运用得当，这样的“对策”不仅合理而且合法。
撇开个人见仁见智的看法，导致此种现象出现的原因也是复杂多样的，我国行政决策机制的不科学，政府政策执行过程存在缺陷，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。
因此，针对此种现象带了的负面影响，必须提出相应的治理对策。
一、“上有政策、下有对策”表现形式目前中国的行政决策尚未建立起严谨的程序和完整的规范，不少政府部门和基层行政决策往往不经过扎实的调查，认真的分析，充分的讨论和缜密的论证。
“上有政策、下有对策”表现形式上有利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素。
公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。
政策执行活动就是对利益的重新配置。
而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”。
形式多样，数量高发1从全国各级政府存在的问题来看，各级的关键岗位和权力岗位是产生此问题的高发岗位，以市一级政府部门为例，挪用、贪污、索贿等行为层出不穷，人日“其身正，不令而行;其身不正，令而不行”，自己都无法按国家政策和法律法规来严格要求，又如何能要求下面的干部严格执行政策法规呢,涉及工商、税务、公安等部门的制度不健全，收费项目随意性大且繁多，私设“小金库”现象普遍存在，根本无视国家宏观政策。
“上有政策、下有对策案例分析与博弈启示一、本文概述“上有政策、下有对策”是一句古老的中国谚语，形象地描绘了一种在政策执行过程中普遍存在的现象：即当上层制定并发布政策时，下层往往会采取相应的对策来应对，有时这些对策可能与政策的初衷相悖。
这种现象在社会、经济、政治等多个领域都有体现，对于政策制定者和执行者来说，理解和应对“上有政策、下有对策”的现象至关重要。
本文旨在通过深入分析具体的“上有政策、下有对策”案例，揭示其背后的博弈过程和机制，并从中提炼出对政策制定和执行的启示。
文章将选取多个跨领域的案例，包括环境保护、经济发展、社会管理等方面，以展现“上有政策、下有对策”现象的多样性和复杂性。
通过对这些案例的深入分析，我们希望能够为政策制定者和执行者提供更加全面和深入的理解，从而优化政策制定和执行过程，提高政策的有效性和可持续性。
二、政策制定与执行过程中的博弈关系政策制定与执行的过程，实际上是一个多方参与的博弈过程。
政策制定者希望通过制定和实施政策来实现特定的社会、经济或政治目标，而政策的执行者、受益者以及受影响者则会根据自己的利益诉求对政策进行解读和应对，这就形成了政策制定与执行过程中的博弈关系。
以环保政策为例，政府为了保护环境，可能会出台一系列的限制污染、促进可持续发展的政策。
然而，这些政策在执行过程中可能会遭遇来自企业的阻力。
企业为了降低成本、提高利润，可能会采取各种手段来规避政策限制，如偷排污染物、使用低效的环保设备等。
这就需要政策制定者和执行者在制定和执行政策时充分考虑到企业的利益诉求，制定合理的激励和约束机制，引导企业自觉遵守环保政策。
政策制定者与执行者之间的博弈也值得关注。
政策制定者往往希望政策能够得到严格执行，以实现政策目标。
然而，执行者可能会因为种种原因，如资源不足、执行难度大等，而对政策执行产生懈怠或变通。
这就需要政策制定者通过有效的监督和激励机制，确保政策能够得到严格执行。
在博弈过程中，政策制定者、执行者、受益者以及受影响者都会根据自己的利益诉求进行策略选择。
论公共政策执行中的“上有政策,下有对策”现象【摘要】公共政策执行中经常出现“上有政策,下有对策”现象，即制定的政策在实施过程中遭遇到不同程度的阻力和对抗。
这种现象严重影响了政策的有效性和效果，导致资源浪费和社会问题得不到解决。
造成这一现象的原因主要包括制度性障碍、利益集团的干扰、执行主体的不力等。
案例分析显示，这一现象在教育、环保等领域普遍存在。
为解决这一问题，需要建立更加严密的监督机制、强化政策宣传和培训、加强政策执行主体的能力建设。
最终目标是构建一个高效透明的政策执行机制，确保政策顺利实施并取得预期效果。
未来应该加强政策效果评估，及时调整政策内容和执行方式，以实现政策执行的高效性和有效性。
【关键词】关键词：政策执行、上有政策下有对策、障碍、原因分析、案例分析、解决方法、建议、改善、未来展望1. 引言1.1 什么是“上有政策,下有对策”现象“上有政策,下有对策”现象指的是在公共政策执行过程中，上级部门发布政策指令，但在实际执行过程中，基层部门或个体采取对立或绕过政策的行为。
这种现象是公共政策执行中常见的问题，也是政策执行效果不理想的重要原因之一。
在“上有政策,下有对策”现象中，上级政府或部门发布的政策可能对于基层实际情况不够了解或考虑不周，导致政策执行难度大、效果不佳。
基层部门或个体可能存在对政策理解不到位、执行不力或抵触的态度，导致政策无法顺利实施，甚至出现滥用职权、变通执行等行为。
该现象的出现会对社会造成诸多负面影响，包括政策执行效果不佳、制度规范受损、社会秩序混乱等。
这种现象也会影响政府部门的形象和权威，降低政府的治理效能和公信力。
了解和解决“上有政策,下有对策”现象是十分必要的。
通过深入分析政策执行中的障碍、原因和解决方法，可以提升政策执行的效率和效果，促进社会稳定和发展。
1.2 现象的影响“上有政策,下有对策”现象在公共政策执行中是一个十分常见的现象。
这种现象主要体现在政策制定者和政策执行者之间存在明显的矛盾与对立，导致政策在执行过程中出现偏差和阻碍，影响了政策的有效性和执行效果。
上有政策,下有对策的举例
“上有政策，下有对策”是一个常见的表达，意思是上面有政策，下面有对策。
这种表达通常指的是在政策实施过程中，下面的人或机构会根据自身的利益和情况采取相应的对策，以应对政策的要求和约束。
以下是一些具体的例子：
1.在一些地方，尽管国家有环境保护政策，但某些企业为了自身利益，可能会采取不正当的手段，如排放未经处理的废水、废气等，以降低生产成本。
2.在教育领域，虽然国家有义务教育政策和教育公平政策，但某些学校可能会通过设立各种选拔性考试、收取高额学费等方式，来维护自身利益，从而使得教育资源不公平分配的现象得以延续。
3.在一些公共卫生领域，尽管国家有禁止吸烟的政策，但某些地方仍然会设立“吸烟区”，以保护吸烟者的利益，从而使得禁烟政策难以完全实施。
需要注意的是，“上有政策，下有对策”并不一定都是消极的，有时也可以是一种积极的应对方式。
例如，在某些情况下，基层组织可能会根据实际情况，采取更加灵活的措施来落实政策，以达到更好的效果。
但是，如果这种对策违反了政策的原则和初衷，就可能需要进行规范和调整。
“上有政策下有对策”的事例有很多，以下是一个关于企业与灾区合作的例子：
在“5.12地震”之后，一些大公司的领导有意愿参与公益活动，为灾区提供重建计划。
然而，当这些计划通过员工在灾区实施时，公益初衷往往被扭曲。
原本的公益行动可能被过度公关，甚至被转化为“公意”（公关和生意的结合），导致地震灾区的真实需求被忽视，变成了一个表演场。
这个问题的根源在于信息不对称。
在组织理论中，西蒙提出了信息不对称问题，即领导层只能看到一些统计数据，而无法直接观察到员工的实际作为。
同样，在灾后服务中，企业不会建立专门的绩效评估系统来衡量“志愿者”的工作，因为这不是企业的日常业务。
由于缺乏有效的监督和评估机制，员工可能会发现，最佳的对策不是为灾民提供服务并取得实际绩效，而是通过媒体炒作或造假来吸引公众注意。
这个例子说明，“上有政策下有对策”的现象在实践中是存在的。
政策的制定者和执行者之间存在信息不对称，这可能导致政策的初衷被扭曲或忽略。
因此，建立有效的监督和评估机制，确保政策的执行符合预期，是至关重要的。
“上有政策，下有对策”动因与对策研究摘要伴随公共行政领域的扩大，公共政策理论与公共行政实践结合愈加紧密，人们开始更加关注政策的执行。
本文针对我国“上有政策，下有对策”的现象，探讨政策执行者执行不力的原因，引入现代企业管理方法，以期提高我国地方政府政策执行力。
关键词：政策；动因；对策目前，我国正处于社会转型期，各种社会矛盾逐渐凸显出来，群体性事件频发。
为实现我国顺利完成社会转型目标，贯彻落实中央政策，加强地方政策执行能力是关键。
而“上有政策，下有对策”一直是我国政策执行的一大顽疾。
据搜狐网报道，2006年8月广州市国土房管局挂牌出让开发区两块住宅地，要求90%建成90平方米以下中小户型。
值得注意的是这两幅最终必须建成至少4603套限价中小户型房，每套房的最高价不能超过6000元/平方米建筑面积。
消息出来之后一时成为业内关注的焦点，这是广州乃至全国首先推出的限价房，而更让人们关注的是限定的价格6000元/平方米，因为这个区域的商品房均价不到5000元/平方米，在居住环境容积率方面也比“限价房”好很多，那这样的限价显然没有意义，不少网友甚至业内人士认为政府没有限价简直就是在抬价，目的是把地卖个好价钱。
近年来，房地产市场出现市场过热，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的问题。
国务院对此出台多项政策严厉打击囤地炒房等非法炒作行为。
然而，广州市政府在全国率先推行“限价房”，打着响应中央号召的旗，实为哄抬房价，牟取利益，“挂羊头，卖狗肉”造成政府公信力下降，上级政策也变为一纸空文。
一、“上有政策，下有对策”现象的表现（一）政策执行的原则性缺失有效的政策执行离不开正确把握政策的原则性和创新性。
“原则性是有政策本身固有的属性所决定的”①,党和国家制定的各种方针政策是从人民的根本利益出发，针对特定的政策问题和目标而设定，具有很强的宏观性和指导意义。
政策执行首要是保证领会党中央文件精神和宗旨，严格按照政策规定落实政策目标，不能随意曲解政策。
“上有政策下有对策”析“上有政策、下有对策”是我国公共政策执行中存在的一种非常典型和普遍的现象。
说它“典型”，是因为相对于国外来说,中国的“上有政策、下有对策”几乎是独一无二的;说它“普遍”,是因为各级、各部门几乎都存在一个“上有政策、下有对策”的问题。
下面我们就来看看“上有政策、下有对策”有哪些表现;分析一下这一现象产生的原因,以及谈谈对这一现象如何防治。
一、“上有政策、下有政策”的表现“上有政策、下有对策”形象地概括了我国公共政策执行方面存在的主要问题顾名思义，“上有政策、下有对策”指下级在执行上级政策时采取回避、敷衍、变通、抵制或对抗策略的现象。
它可以通俗地用三句话来概括：一是“上级不让做的我偏要做”，二是“上级要求我做的我偏不做”,三是“上级要求我这样做的我偏要那样做”。
它几乎可以囊括目前我国政策执行中存在的所有突出问题。
具体来说表现在以下几个方面:1．“你有政策，我有对策”—替换性执行替换性执行是指当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就可能制定出与上级公共政策目标表而上相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全部实施。
近几年来,我国政治生活中出现的“你有政策，我有对策”现象，就是这种执行的典型表现。
这是政策执行者主观反对政策的一种重要表现形式，这种现象实际上是一些地方扩大权力、获取个人利益的反映。
这实际上是钻政策空了,用“软施”、“硬泡”来对付党和国家的政策。
它严重影响了党和国家政策的止确贯彻和有效实施，极大地损害了社会主义政策的严肃性和权威，损害了国家和人民利益。
2．“断章取义，为我所用”—选择性执行选择性执行是指有些地区和单位对所执行的公共政策进行“过滤”或者“各取所需”,或者“截留其中某些部分”,或者“曲解适用范围”,或者“打擦边球”。
总之，只选择对自身“有利”的政策进行执行。
公共政策的执行，本应是全而理解并不打折扣地贯彻执行,但有些地区或单位在大局利益和局部私利冲撞抵触时，合自己“利”的就执行，在执行中置国家政策原则于不顾,站在小团体利益的立场上钻政策的“空了”，“断章取义,为我所用”，妨碍了公共政策目标的实现。
“上有政策、下有对策”现象分析【内容摘要】：“上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的一种不良行政现象。
本文分析了“上有政策，下有对策”现象的表现、探究了“上有政策，下有对策”现象的原因、提出了。
避免“上有政策、下有对策”现象的对策。
【关键词】：上有政策；下有对策；动因；对策“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。
少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”，破坏了政令的统一和畅通。
因此研究分析“上有政策、下有对策”现象很有必要和意义重大一、“上有政策，下有对策”现象的表现（一）额外添加与执行政策不符的条款这样的现象在一些单位和部门并不少见，这些执行者在明里打着理论联系实际、政策执行原则与灵活性相结合的旗号，来做获取自身利益的事。
无论从什么角度出发，国家的政策及法规的宗旨就是为人民服务，在这一执行的过程中，难免会有一些蛀虫为了自身的利益，而将与之不符甚至相悖的东西附加在了国家的相关政策之中，为自己谋福利。
（二）以形式遮掩实质一直以来，我们提倡少说多做，多思考、多动手、少说话，可是随着社会不断的发展，利益的驱使使得单位或者个人抢出风头，在大家的意识中，这已不是一个酒香不怕巷子深的年代，所以有的东西要让别人知道，没有的东西也要编出来让别人信服。
所以，在执行相关政策的过程中，有的和无中生有的都要大肆的宣传，以提高单位和个人的形象。
形式有了，可是事实或许根本就没有做。
（三）改其实质、曲解其义执行者有可能无意曲解上级的政策，但有存在自身对于政策的理解不够，而按自己的意思执行，同时也有一些人员在解读政策时只关注与自身利益相关的部分，将其提炼出来作为最终的执行指南，而忽略了其制约因素和可行性。
总而言之，这样现象的存在不仅影响的实际工作的开展，很大程度上还有给他人带来损失或者伤害。
“上有政策、下有对策”———案例分析与博弈启示作者：丁煌、定明捷文章来源《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2004年11月第57卷第6期一、“上有政策、下有对策”的概念诠释“上有政策、下有对策”是我国现阶段政策执行过程中的一种十分常见的现象。
对此,人们界定不一,评价各异。
有人认为,“上有政策、下有对策”是对中央政策的“创造性”灵活运用,是用足、用活中央政策,有助于政策的不断完善;也有人认为“上有政策、下有对策”无非是对付中央政策之策,它实际上是借“创造性地执行中央政策”或“把中央政策与本地实际结合起来”而把中央政策肢解、曲解为我所用;还有人认为,“上有政策、下有对策”是政策变通的一种表现形式,如果运用得当,这样的“对策”不仅合理而且合法,反之亦然[1](第303-304页)。
当然,上述这些看法可谓见仁见智,不一而足。
但是,如果从本质上来看,我们则更倾向于将“上有政策、下有对策”视为相关政策主体———即作为政策执行者的地方政府基于利益得失的考虑而与作为政策制定者的中央政府进行的一种博弈过程。
所谓博弈,是指一些个人、队组或其他组织,面对一定的环境条件,在一定规则下,同时或先后,一次或多次,从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施,从中各自取得相应结果的过程[2](第3页)。
一个完整的博弈关系至少应包括三个要素,即局中人、博弈活动的参与者,在“上有政策、下有对策”的博弈中主要表现为作为政策执行者的地方政府和作为政策制定者的中央政府;策略,即局中人将在给定的信息集中进行决策时可以选择的方法或做法,例如,地方政府的各种“对策性”执行行为就是地方政府可能采取的策略选择;支付,指在一个特定的策略组合下,局中人得到或期望得到的效用水平,也就是具体的利益得失情况。
博弈活动可以按照不同的特点划分成不同的类型,其中,按局中人之间能否达成有约束力的协议分为合作博弈和非合作博弈。
“上有政策、下有对策”的博弈主要是指非合作博弈,也就是在博弈过程中,互相依赖的局中人在策略选择时尽量使与对方利益相冲突的个人效用最大化,而不是使集体收益最大化;按博弈的时间或行动次序,可以分为静态博弈和动态博弈,“上有政策、下有对策”的博弈是有行动的先后次序的,属于动态博弈;按照局中人拥有的信息结构,可以分为完全信息博弈和不完全信息博弈,“上有政策、下有对策”一般属于不完全信息博弈。
在博弈活动中,局中人将遵循个人行为理性的原则,在既定的博弈规则下,每个局中人都把个人效用最大化作为自己行为和策略选择的出发点。
其实,整个公共政策过程本质上都可以看做是一种博弈过程。
在公共政策的制定阶段,各方的利益代表把自己的利益要求放进政策制定系统,围绕具体的利益安排和利益得失进行针锋相对的讨价还价、交易或妥协,在此基础上形成的政策方案实际上是利益均衡的体现。
政策执行过程实际上是把有关利益分配的方案从观念形态转化为现实的过程,是政策制定过程的延伸。
在政策制定阶段,利益需求没有得到满足的利益团体就会把自己的影响力转向政策执行过程,围绕具体的利益实现过程,各利益团体仍然会进行各种形式的利益博弈,通过改变政策实施的手段和条件,试图达到自己在决策过程中所预想的利益和目的,在执行过程中保护或增加自己的利益。
有鉴于此,我们不妨从博弈论的角度将“上有政策、下有对策”的现象界定为:政策执行者(主要是指地方政府)在执行政策(通常是指中央政策)的过程中,基于本地区(或部门)的实际情况和利益得失的考虑,按照自己的理解和目的,有意识地运用讨价还价、交易、变通等合法或不合法的手段和策略执行政策,进而导致政策制定者的政策意图不能圆满实现甚或完全落空的一种或明或暗的博弈活动。
从“上有政策、下有对策”这种博弈活动的结果来看,政策目标能否实现以及在多大程度上实现则取决于博弈双方的策略选择。
在“上有政策、下有对策”的博弈过程中,地方政府和中央政府的策略选择都遵循个体理性最大化原则,把各自的效用满足程度作为自己策略选择的直接依据,而双方的效用满足程度从根本上又取决于作为博弈规则的制度,制度约束不同,作为博弈参与者的地方政府和中央政府的策略选择依据不同,导致的收益和成本就不同,进而决定了其博弈的均衡结果。
诚如邓小平所言:“制度好可以使坏人无法任意横行;制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”[2](第333页)。
二、“上有政策、下有对策”的案例分析鉴于制度约束对于人的行为选择具有决定性的影响,而且作为制度约束的博弈规则决定着博弈参与者利益目标的形成和博弈策略的选择,因此以下我们主要以中央关闭小煤窑的政策为例来解析“上有政策、下有对策”的博弈过程,以期为我们进一步揭示制约博弈参与者尤其作为政策执行者的地方政府之策略选择的制度因素寻求有益的启示。
2001年6月,国务院下达了《关闭国有煤矿小井和煤矿停产整顿的紧急通知》,要求各地迅速关闭国有矿办小煤窑,但在执行过程中,地方政府采取了种种“对策”行为来保护地方利益。
这是在产业政策执行过程中存在的一个十分典型的“上有政策、下有对策”的博弈案例。
为了分析的方便,我们假设地方政府在政策执行过程中有“关闭”和“经营”这两种策略选择,中央政府也有“打击”和“不打击”这两种策略选择,双方在行为前对对方的策略选择、行为信息和收益结果等都有清楚的了解,属于完全信息动态博弈。
假设在小煤窑关闭前,地方政府从中获取的收益为B,则关闭后地方政府在小煤窑经营方面的收益将为—B。
关闭后中央政府的收益为B1,两者之间是非零和博弈,地方政府的不关闭行为给中央政府带来的收益为B2,中央政府在打击地方政府继续经营小煤窑过程中花费的各种成本计为C(主要表现为花费在监督检查等方面的人力、物力和财力等),不打击地方政府继续经营小煤窑将会给中央政府造成的损失为C1(主要表现为影响中央政府宏观调控和产业结构调整的顺利实施、由于安全事故引发的社会不安定因素等方面),在中央政府的打击行为中,地方政府的可能损失为C2(主要表现为地方政府遭受中央处罚、处理安全事故的费用以及因被新闻媒体曝光而影响地方形象等直接成本和机会成本)。
在中央政府采取“打击”策略的情况下,地方政府违规执行中央政策被中央政府查处的概率为P(0<p<1)。
为了争取中央政府不打击地方政府继续经营小煤窑的行为,地方政府将要花费诸如因此而减少对中央政府税收减免、转移支付等方面的经济要求等额外的成本为c3。
假设中央政府的策略选择是在地方政府行为之后进行,则双方的动态博弈关系可以通过下图来表示,其中,zh表示中央政府,df表示地方政府。
这个动态博弈实际上符合两个接近现实的经济学假设:(1)作为理性的“经济人”,行为个体不管是处于市场之中还是处于政府部门,都把追求自身效用最大化作为行为的主要目标;(2)在地方政府与中央政府信息不对称且双方行为缺乏有效制度约束的情况下,地方政府作为中央政府在政策执行领域中的“代理人”会产生机会主义行为倾向,在损害委托人———中央政府利益的前提下追求自身的最大化利益。
在这个动态博弈关系中,若地方政府在执行中央的关闭政策过程中直接选择“关闭”的策略,则双方的博弈关系结束。
在现实中,地方政府从自己的利益考虑出发往往会选择“经营”。
在这种情况下,则由中央政府针对地方政府的行为进行策略选择,依据逆推归纳法,中央政府进行策略选择的依据就是直接衡量在“打击”和“不打击”情况下的利益得失情况,也就是比较B2—C与B2—C1+C3的大小,这时就会出现两种情况:其一,若B2—C<b2—c1+c3,即c1B2—C1+C3,即C1>C3+C,中央政府将选择“打击”的策略。
就上面这两种情况来说,由于地方政府不执行中央政策所带来的损失不仅仅表现为中央政策调控意图的落空,而且还表现在地方政府由此而形成的对中央政府权威的挑战,以及因此而引起的一系列不良后果,这显然不是通过减少打击地方政府、变通执行中央政策而花费的成本,以及获取地方政府为换取中央政府的不打击策略所提出的种种物质条件所能比拟的(当然,当地方政府因中央政策不具备可行性而根本无法执行而进行政策创新时,中央政府也会根据情况实行“不打击”策略,这种情况并不在本文的讨论范围内)。
因此,中央政府通过衡量自己得失后的选择必定是采取“打击”策略。
也就是说,中央政府的行为策略是一种“可信性威胁”。
可信性问题是动态博弈的一个重要问题,所谓可信性是指动态博弈中先行为的博弈方是否该相信后行为的博弈方会采取对自己有利的或不利的行为[3](第310页)。
根据有利还是不利可以把“可信性”分为“可信性许诺”和“可信性威胁”。
在“可信性威胁”状态下,中央政府的“打击”策略不仅体现在中央政府的口头声明方面,而且表现为中央政府由此采取的一系列具体行动。
例如,往地方派遣专门检查小组、设立举报监督电话等,这些行动给地方政府带来的反应首先就是中央政府“动真格的了”。
但这时,地方政府是不是会迫于中央政府的这种“打击”策略而必然选择“关闭”行动呢?其实也不尽然。
此时,地方政府面临的约束条件将是—B与B—C2×P之间的比较结果,这时会出现两种情况:(1)当BC2/2×P,不执行中央政策或变相执行中央政策的收益大于成本,地方政府就会选择继续经营小煤矿。
这种条件在现实中更为常见,本文也是认此为分析的出发点,在满足这个约束条件的情况下,再结合中央政府的实际策略选择,双方动态博弈的子博弈完美均衡将是:打击、经营。
这是一种非合作性质的均衡,具有稳定性,是由双方的最佳策略构成。
在这种均衡状态下,每个参与人都确信,在给定其他参与人战略决定的情况下,他选择了最优战略以回应对手的策略。
这种出于各自理性考虑所进行的策略选择最终使中央政府和地方政府陷入了类似于“囚徒困境”的状态,个体的理性行为最终导致集体的非理性结果,使双方的均衡选择成为一种无效的均衡解,造成社会资源和财富的浪费。
这里的“打击”、“不打击”和“经营”、“关闭”只是对中央政府和地方政府在政策执行博弈过程中策略选择的一个简要概括,其实,两者可以选择的策略是多种多样的。
但不管采取何种策略,地方政府遵循的原则都是利益最大化原则。
也就是,只要不执行中央政策有利可图,地方政府就会采取各种手段阻挠中央政策在地方的实施。
这说明,要使地方政府遵照执行中央政策,就必须使B三、“上有政策、下有对策”的博弈启示通过以上的案例分析,我们不难发现,地方政府在政策执行中采取非合作博弈形式的主要原因,在于因其所获取的收益大于非合作博弈所需承担的各种成本支出C2,以及与此相关的监督查处概率P较低,从而诱发了它们的机会主义行为和利益冲动。
而C2与P的大小从根本上又取决于与现行的相关制度是否完善,因为就博弈而言,制度本质上就是对博弈参与者的行为具有决定性约束功能的博弈规则。
