第十一章中国现行土地管理体制
一、中国土地管理体制的演变
1．土地管理机构设置的演变
自新中国建立后至今，国家土地管理机构的设置大体经过统一、分散、再统一三个不同阶段，其中持续时间长、占主导地位的是多头分散的土地管理机构设置。
（1）多头分散管理阶段
1949年7月政务院内务部下设地政局，作为全国土地管理机构，以后，随着政府管理部门分工的细化，土地管理工作逐步向各部门分散。
1966年至1976年的“十年动乱”期间，土地失管失控的情况更为严重，分散在各部门的土地管理工作同其他工作一样，基本陷于停顿状态。
1982年，国务院进行机构改革，确定在农牧渔业部下设土地管理局，行使国务院授权归口管理全国土地的职能。
（2）城乡土地统一管理阶段
1986年国务院第100次常务会议决定：①针对中国人多地少、土地后备资源相对不足的情况，确定全国土地资源统一管理体制；②决定成立直属国务院的土地管理机构——国家土地管理局，负责全国土地、城乡地政的统一管理工作。
到1998年，全国已形成了中央、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）、乡（镇）五级土地管理体系。
（3）国土资源相对集中统一管理阶段
1998年国务院进行机构改革，组建了中华人民共和国国土资源部。
国土资源部是主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的国务院组成部门。
至此，我国从陆地到海洋，从土地到矿产，实行了集中统一的管理，建立起现行的土地
管理体制。
2．土地管理事权的演进
（1）自新中国成立至1986年，土地管理的事权主要是由当时经济建设和社会发展的需要而引发的，工作内容少，事权较为单一
（2）1986年以后，城乡土地管理事权不断拓展
①确立土地基本国策，形成了耕地保护机制，耕地锐减的势头基本得到遏制。
②改革土地使用制度，建立土地市场，市场机制在土地资源配置中发挥了重要作用，实现了土地使用制度改革的历史性突破。
③改革单一的土地管理方式，加强了土地资产管理，促进了国有企业改革。
④基本建立起土地管理法律体系，土地管理基础业务全面加强，土地管理逐步法制化、制度化。
⑤建立起一支锐意改革、积极探索、善打硬仗的队伍。
二、中国现行土地管理体制的建立与运行
1．现行土地管理体制的建立
国土资源的管理体制的重大改革。
（1）从机构设置上实现了国土资源由多部门分别管理向集中统一管理的体制转变。
（2）在事权和职能划分上，确立了国土资源管理双重领导体制。
（3）将土地问题特别是耕地保护问题作为国土资源依法行政管理的重点。
（4）赋予了国土资源规划的责权。
（5）进一步加强了执法监察。
（6）明确了与市场经济相适应的国土资源行政管理职能，实行政企分开、政事分开，
使国土资源部的行政职能，主要集中到依法行政上来。
根据国土资源部的“三定”方案，国土资源部下设14个职能司（厅、局），其中办公厅、政策法规司、规划司、财务司、耕地保护司、地籍管理司、土地利用管理司、执法监察司、国际合作与科技司及人事教育司同土地管理直接相关，各司（厅、局）的职责是：（1）办公厅
组织协调国土资源部机关日常工作，负责有关文件的起草、重要会议的组织、文电处理、秘书事务、信息综合、新闻宣传、档案、信访、保密、保卫、接待、机关财务及资产管理等工作。
（2）政策法规司
组织起草有关土地资源、矿产资源、海洋资源的法律法规草案；组织协调部内有关立法工作；组织有关法律法规的宣传教育；办理有关行政复议事宜；调研和起草综合性的土地资源、矿产资源、海洋资源政策。
（3）规划司
组织研究全国和重点地区国土综合开发整治的政策措施，起草编制全国性及区域性的国土规划、土地利用总体规划、矿产资源和海洋资源保护与合理利用规划、地质环境规划；拟定土地供应政策；指导和审核基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、未利用土地开发规划等专项规划和地方土地利用总体规划，参与报国务院审批的城市总体规划的审核工作。
（4）财务司
组织拟定有关财务会计制度，对国土资源部直属单位的财务和国有资产进行监督管理；承担国家财政拨给的地勘费和国家财政拨给的其他资金的财务管理工作；对国土资源部管理的各项行政事业性收费进行财务监督管理；对矿产资源补偿费征收和使用进行监督。
（5）耕地保护司
拟定耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策、农地保护和土地整治政策、农地转用管理办法，拟定未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地规定；指导农地用途管制，组织基本农田保护。
（6）地籍管理司
拟定地籍管理办法，拟定土地调查、动态监测、地籍调查和统计的技术规范、标准，组织土地资源现状调查、动态监测、地籍权属调查、变更调查及统计；拟定土地确权、登记、发证和权属纠纷调处规则和权属管理办法，承担调处重大土地权属纠纷。
（7）土地利用管理司
拟定土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购管理办法，拟定国有土地划拨使用目录指南和乡（镇）村用地管理办法，指导农村集体非农土地使用权的流转和管理；指导基准地价、标定地价评测；指导审核评估机构从事土地评估的资格，确认土地使用权价格。
（8）执法监察司
组织对执行和遵守国家土地资源、矿产资源、海洋资源法律、法规情况进行监督，拟定土地执法监督和土地违法案件查处的规定，组织开展对土地规划、农地转用、土地征用、土地资产处置、土地使用权交易行为的监督检查，依法组织查处重大土地违法案件。
（9）国际合作与科技司
编制国土资源科技与外事工作规划，对重大科技项目和外事工作的实施情况进行监督检查；推进科学进步，推广科技新成果；组织政府间和有关国际组织间的合作与交流，安排外事接待和干部出国访问及业务交流工作。
（10）人事教育司
承办国土资源部机关及直属单位的机构编制、人事管理；起草编制教育发展规划，指导教育学科、专业建设；组织培训工作。
2．现行土地管理体制的运行及其成果
（1）加强了土地管理特别是耕地保护工作，基本实现了耕地总量的动态平衡。
（2）加强国土资源的调查评价和科学规划，为国民经济的持续发展提供基础。
（3）加强国土资源信息系统建设，实现信息服务社会化。
（4）深化土地使用制度改革，加强土地市场建设。
（5）健全法制，依法行政，实现土地管理秩序的基本好转。
（6）加强了土地基础业务建设。
三、中国现行土地管理体制的改革与完善
1．现行土地管理体制的某些缺陷
（1）当前我国的土地管理体制还难以保证实施符合中国国情的土地供应政策。
（2）从横向关系看，在各级政府的各相关部门之间尚未形成严格土地管理的合力，从而大大降低了土地管理的权威性和有效性。
（3）从纵向关系看，由于我国土地广阔，从中央到地方共有五级政府。
如果不能明确划分并严格执行各级政府的职责，在经济利益和地方保护主义的驱动下，就难以形成统一的、有权威的土地管理的制度和政策的顺畅实施，也不会有严格公正的土地违法事件的监督和检查。
（4）对于在我国经济发展中长期形成的粗放式增长方式，人们已经习以为常，司空见惯。
2．现行土地管理体制深化改革的方向与原则
从历史的和国际的经验来看，将资源管理从产业管理中独立出来，同类资源由部门分管走向集中管理，不同资源由分散管理走向统一管理；资源管理的目的由单纯的保障供给，转到充分利用与合理保护；资源管理的手段从单纯的行政手段，转到综合运用法律、经济、科技及必要的行政手段等，正在成为资源管理体制改革的基本方向。
土地资源作为中国的短缺资源，更应坚持这样的管理体制改革的基本方向。
国土资源管理体制改革的总目标是：建立符合社会主义市场经济和可持续发展战略要求的，能够促进国土资源优化配置、合理利用有效保护，有利于维护资源所有者与使用者合法权益，集中统一、关系协调、依法行政、高效精干的管理体制。
要实现这样的改革目标，在深化改革中应当遵循以下基本原则：
（1）坚持从中国国情出发的原则。
（2）适应社会主义市场经济体制要求的原则。
（3）坚持依法治国，依法行政的原则。
（4）坚持政企严格分开的原则。
（5）协调“条块关系”、保证政令畅通的原则。
