国家行政机关公文如何划分细类

国家行政机关公文如何划分细类谭海生国务院办公厅1993年10月21日发布了经过修订的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》),将国家行政机关主要公文确定为12类13种,并明确规定了各类公文的适用范围。

《办法》只是对公文作了大类划分。

由于具体适用范围、格式、写作方法等的差异,各类公文又可划分为若干个细类。

对公文作细类划分既有利于公文的教和学,也有利于公文的具体处理。

因此,所有讲述公文写作的书籍无一例外地都要再对12类13种公文进行细类的划分。

可是,一直以来,公文细类的划分却陷于一种十分混乱的状态。

在数以百计的讲述公文写作的书籍、教材中,几乎没有任何两本书对公文细类的划分是完全相同的,使学习者和写作者无所适从,给公文的学习和写作带来了很大的困难。

造成这种混乱状况的主要原因是各家划分细类的标准不尽相同。

有的以文件内容为标准,有的以文件格式为标准,有的以具体写法为标准,甚至有的以详略长短为标准。

即使是同一本书,划分标准往往前后也不统一。

我们认为,公文细类的划分与公文种类的划分一样,应该以文件的适用范围作为划分的标准。

而这个“适用范围”又应该以国务院办公厅的《办法》中的有关规定作为主要的依据。

也就是说,《办法》规定某种公文有那几方面的适用范围,该公文就可以考虑划分为相应的几个细类。

这是因为,适用不同范围的公文,其格式和写法往往有很大的不同。

例如批转文件的通知和传达事项的通知,其格式就有很大的差异;宣布重要事项的公告和宣布法定事项的公告在写法上也有很大的不同。

文件的适用范围往往决定了文件的内容、格式、写法,甚至对文件的详略长短也会产生一定的影响。

此外,公文细类名称用词也应该力求一致,使公文更显规范性,更利于公文处理计算机化。

基于上述认识,我们尝试以国务院办公厅《办法》中关于各种公文“适用范围”的有关规定为标准,用统一的措辞,对12类13种国家行政机关公文逐一划分细类。

(一)命令(令)　《办法》规定:命令(令)“适用于依照有关法律规定发布行政法规和规章;宣布施行重大强制性行政措施;奖惩有关人员;撤销下级机关不适当的决定。

”根据这一适用范围,可将命令(令)划分为发布令、禁制令、奖惩令和撤销令。

1.发布令　例如《中华人民共和国国务院令》(第195号)。

“发布令”用于发布各种行政法规和规章,一般以机关主要领导人名义发布(上例以国务院总理名义发布),文号编任职流水号。

所发布的法规和规章应列为发布令的正文,不能作“附件”处理。

2.禁制令　例如《中华人民共和国国务院关于在西藏自治区拉萨市实行戒严的命令》。

“禁制令”用于宣布施行重大强制性行政措施,一般也以机关主要负责人名义发布,文中应阐明施行重大强制性行政措施的法理依据。

3.奖惩令　例如《国务院、中央军委关于授予钱学森同志“国家杰出贡献科学家”荣誉称号的命令》。

“奖惩令”用于奖励或惩戒有关人员,文中应简述被奖励或惩戒人员的先进事迹或错误事实。

4.撤销令　“撤销令”用于撤销下级机关不适当的决定,文中应阐明撤销行为的法理依据及有关的善后措施。

(二)议案　《办法》规定:议案“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。

”议案是国务院办公厅1993年修订《办法》时才正式列为国家机关公文的,《办法》还未对“提请审议事项”给予更具体的定义。

根据目前议案使用及写作的具体情况,我们认为可考虑将议案划分为“政事议案”和“人事议案”。

1.政事议案　例如《国务院关于提请审议〈中华人民共和国税收征收管理法(草案)〉的议案》。

“政事议案”用于提请人民代表大会或人民代表大会常务委员会审议各种法案和各种重大的行政事务。

所提请审议的事项应列为议案的正文,不能作“附件”处理。

2.人事议案　例如《国务院关于提请审议万永详等二十一位同志职务任免的议案》。

“人事议案”用于提请人民代表大会或人民代表大会常务委员会审议行政机关主要负责人及国家驻外机构主要负责人的任免。

(我们建议:国务院办公厅将来再次修订《办法》时,可考虑对“提请审议事项”给予更具体的定义。

)(三)决定　《办法》规定:决定“适用于对重大事项或者重大行动做出安排”。

根据这一适用范围,可将决定划分为“事项决定”和“行动决定”。

1.事项决定　例如《国务院关于大兴安岭特大森林火灾事故的处理决定》。

“事项决定”一般是告知性、知照性的,往往具有定论性质,用于对某一重大事项做出结论性的安排。

2.行动决定　例如《中共中央、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》。

“行动决定”具有强烈的指挥性,用于对关系全局的重大行动做出安排、部署。

(四)指示　《办法》规定:指示“适用于对下级机关布置工作,阐明工作活动的指导原则”。

根据这一适用范围,可将指示划分为“工作指示”和“原则指示”。

1.工作指示　例如《中共广东省委、广东省人民政府关于宣传、贯彻新婚姻法的指示》。

“工作指示”用于向下级机关布置某项新工作。

从目前的公文实践看,用“工作指示”布置的工作,一般为具较强宏观性的工作,比较具体的工作,多以“通知”形式布置。

2.原则指示　例如《中共中央、国务院关于发展城乡零售商业、服务业的指示》。

“原则指示”用于向下级机关阐明某项已在进行但需要加强或变动的工作活动的指导原则。

此类指示同样应具有较强的宏观性,如果是向下级机关提出具体的工作要求,则应考虑使用“通知”形式。

:(五)公告　《办法》规定公告“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”。

根据这一适用范围,可将公告划分为“事务公告”和“法务公告”。

1.事务公告　例如《中共中央、全国人大常委会、国务院关于宋庆龄名誉主席病情的公告》。

“事务公告”用于向国内外宣布诸如国家领导人病情变化、国家元首或政府首脑出访、向公海发射运载火箭、施行夏时制等将引起广泛关注的重大事项。

此类公告既可由行政机关制发,也可由行政机关授权给所属的某一部门(例如通讯社)制发。

2.法务公告　例如《国务院公告》(1987年12月5日)。

“法务公告”用于向国内外宣布按法律程序批准确定的法定事项。

(上述《国务院公告》是国务院根据《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于解决历史遗留的相互资产要求的协定》的有关规定宣布有关我国公民申请清偿的具体事项。

)“法务公告”应阐明制发公告的法理依据。

在目前的公文实践中,“法务公告”多为立法机关(各级人民代表大会及其常务委员会)所使用。

立法机关一般使用“法务公告”宣布依据法律程序确定的各种法定事项。

行政机关很少使用“法务公告”。

(六)通告　《办法》规定:通告“适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”。

根据这一适用范围,可将通告划分为“强制事项通告”和“知照事项通告”。

1.强制事项通告　例如《沈阳市公安局关于查禁赌博活动的通告》。

“强制事项通告”用于在一定范围内公布带有强制性的行政措施,一般应阐明采取强制性行政措施的法理依据。

2.知照事项通告　例如《东莞市人民政府关于对107国道东莞篁村至长安路段行驶车辆实行单向通行的通告》。

“知照事项通告”用于在一定范围内公布周知性事项,一般通过新闻媒体或张贴形式公布。

(七)通知　《办法》规定:通知“适用于批转下级机关的公文,转发上级机关和不相隶属机关的公文;发布规章;传达要求下级机关办理和有关单位需要周知或者共同执行的事项;任免和聘用干部”。

根据这一适用范围,可将通知划分为“批转通知”、“发布通知”、“事务通知”和“任免通知”。

1.批转通知　例如《国务院批转国务院证券委员会、中国证券监督管理委员会关于进一步加强期货市场监管工作请示的通知》、《广东省人民政府转发国务院关于调整机关、事业单位工作人员工龄津贴标准的通知》。

“批转通知”用于向下级机关批转或转发有关的公文。

如系“转发”,列明被转发的公文即可,如系“批转”,还应阐明批示意见。

不论是“批转”还是“转发”,所转公文均应列为通知的正文,不能作“附件”处理。

2.发布通知　例如《国务院关于发布〈普通高等学校设置暂行条例〉的通知》。

“发布通知”用于向下级机关发布行政规章。

所发规章应列为通知的正文,不能作“附件”处理。

3.事务通知　例如《广东省人民政府关于调整粮食购销政策的通知》。

“事务通知”是适用范围最广的公文,诸如布置工作、召开会议、设置或撤销机构、节假日放假以及向有关单位传达需要周知或者共同执行的事项等,均可用“事务通知”行文。

4.任免通知　例如《××省人民政府关于×××等同志的任免通知》。

“任免通知”用于任免或聘用下属机关干部,一般应阐明作出任免或聘用的权限根据。

(八)通报　《办法》规定:通报“适用于表彰先进,批评错误,传达重要精神或者情况”。

根据这一适用范围,可将通报划分为“晓谕通报”和“知照通报”。

1.晓谕通报　例如《国务院关于表彰国家科委等单位长年深入基层开展扶贫工作的通报》、《××省人民政府关于××市超越权限批准征地问题的通报》。

“晓谕通报”通过对典型单位、典型个人、典型事例的表彰或批评,教育所属机关人员。

2.知照通报　例如《国家经委会、财政部关于第一季度国营工业商业扭亏增盈情况的通报》(1984年4月)。

“知照通报”用于告知相对较为重要的有关精神或者情况,属告知性公文。

(九)报告　《办法》规定:报告“适用于向上级机关汇报工作,反映情况,提出意见或者建议,答复上级机关的询问”。

根据这一适用范围,可将报告划分为“工作报告”、“情况报告”、“意见报告”和“答问报告”。

1.工作报告　例如《××省人民政府关于清理整顿公司工作的报告》。

“工作报告”用于向上级机关汇报某项工作或某一阶段工作的进展、成绩、经验、问题、打算等。

其写法类似总结写法。

2.情况报告　例如《铁道部关于193次旅客快车发生重大颠覆事故的报告》。

“情况报告”用于向上级机关反映本地区、本单位发生的重大事故,出现的重要情况、存在的重要问题等。

此类报告往往具较强的时效性。

3.意见报告　例如《农牧渔业部关于迅速加强农业技术培训工作的报告》。

“意见报告”用于向上级机关提出工作意见或建议。

此类报告多数要求上级机关认可并批转各有关单位执行。

4.答问报告　“答问报告”用于答复上级机关对诸如群众来信、来访反映的问题等各种需要了解的情况的询问。

(十)请示　《办法》规定:请示“适用于向上级机关请求指示、批准”。

根据这一适用范围,可将请示划分为“求示请示”和“求批请示”:1.求示请示　例如《××市商业局关于二项商品损失的请示》、《××省经济委员会、××省物价局关于迅速制止部分市(地)继续层层加收电力建设费的请示》。

“求示请示”用于请求上级机关对工作中出现的新问题、疑难问题、重大问题等给予明确的指示。