公共安全与公共管理_刘铁

2004年第5期(总第154期) 学　习　与　探　索Study &Exploration No .5,2004 General .No .154公共安全与公共管理刘 铁(黑龙江省公安厅十二处,黑龙江哈尔滨150001)摘　要:公共安全与公共管理密切相关。

对公共安全的含义可以从法学理论和管理理论两个方面进行考察;危害公共安全的事故和事件的发生,有其国际社会的共性原因,也有我国转型期的特殊原因;危害公共安全的因素和事件有六个特性;强化公共安全管理,需要树立科学的发展观和科学的公共安全观;需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善;与公共管理密切相关,需要建立健全八个体系;在《公共管理学》教科书中,应该增加“公共安全管理”这一章。

关键词:公共安全;公共管理;科学发展观中图分类号:D631.1　文献标识码:A 文章编号:1002-462X (2004)05-0079-06公共安全与公共管理密切相关,公共安全管理应该是公共管理的重要内容,公共安全也是公共管理的重要环境因素。

强化公共安全管理,需要树立科学的发展观和科学的公共安全观,需要公共安全管理系统自身的完善和公共管理体系的完善。

一公共安全是政府和百姓都特别关注的十分重要的社会问题。

公共安全是人类社会发展和进步的必要条件。

任何一个社会的存在和发展,都需要公共安全。

公共安全,对全社会成员的生存和生活质量有重要意义。

没有良好的公共安全保障体系与措施,这个社会的存在与发展,人们的生存与生活就不可想像。

因而维护公共安全,是关系国计民生、社会安定和发展的大事;是国家实施法律、治国安邦的重要职能;是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。

对于公共安全的含义,我们可以从法学和管理学两个方面来考察。

从法学理论分析,对公共安全的含义,专家学者的认识不尽相同。

什么是公共安全?现行的《中华人民共和国刑法》分则第二章对其含义没有做出法条性法定限定,也没有专门的司法解释,但在我国刑法教科书及有关论文中对其限定进行了探讨。

法学理论界对公共安全的含义主要有四种不同见解:第一种观点限定为,所谓公共安全,是指故意或者过失实施或者足以危害不特定多数人的生命、健康或重大私产的安全[1]。

第二种观点限定为,所谓公共安全,是指故意或者过失危害不特定多人的生命、健康或者重大公私财产的行为[2]。

第三种观点限定为,所谓公共安全,是指故意或者过失实施危害不特定多数人的生命、健康、重大公私财产以及公共生产、工作和生活的安全[3]。

第四种观点认为,所谓公共安全,是指故意或者过失实施危害或足以危害不特定多数人的生命、健康、重大财产安全,重大公共财产安全和法定其他公共利益的安全[4]。

从管理理论分析,对公共安全的含义,有的专家认为,公共安全问题由自然因素、生态环境、公共卫生、经济、社会、技术、信息等多重侧面所组成。

现代国家安全观已经超出传统的军事和国防范畴,而囊括了人民身体健康、生态环境、互联网络安全、生物物种安全、科学技术保密、矿产资源保护、国际贸易畅通、货币金融稳定、公众心理稳定等方面。

目前,按门类划分,影响公共安全的因素主要有:一是自然因收稿日期:2004-05-23作者简介:刘铁(1973-),男,黑龙江庆安人,黑龙江省公安厅十二处公务员,哈尔滨工业大学管理学院MPA 硕士研究生,从事公共安全与公共管理理论与实践研究。

素。

包括地质灾害,如地震、滑坡、崩岸、塌陷、泥石流等;气象灾害,如暴雨、洪涝、旱灾、风灾、雹灾、雪灾、霜冻、雷击、雾凇、雨凇、寒潮、沙尘暴潮、海浪、海啸、海滩等。

二是卫生因素。

包括人体卫生安全,如各类传染病,流行病、职业病、突发病、中毒等;动物防疫安全,如各类传染病、流行病、突发病、中毒等;水生物防疫安全、如鱼、虾、蟹、贝等。

三是社会因素。

包括刑事安全,如打、砸、抢、盗、杀、烧、炸、绑架、毒品等;社会动乱,如暴乱、非法集会游行、非法宗教活动等;社会灾难,如火灾等。

四是生态因素。

包括海洋生态安全,如赤潮、海岸带侵蚀、海水入侵、海水污染、渔业生态失衡、海岸工程毁坏等;自然生态安全,如动植物群及物种保护、生物多样性保护、农作物与树林病虫灾、森林火灾、水土流失等。

五是环境因素。

包括废气、废水、废渣、噪声、毒气、腐蚀性物质、光化学雾、放射性危害等。

六是经济因素。

包括生产安全,如爆炸、各类事故等;金融安全,如信贷、外汇、股市等;交通运输安全,如铁路,公路、航空、海运、管道、索道、重要桥梁等;能源安全,如煤、油、电、气、水、火、热等。

七是信息因素。

包括国家机密、计算机信息、网络信息、核心技术、商业秘密等。

八是技术因素。

包括重要公共技术设施保护,如电视台、电台、通讯等重要信息枢纽等;高新技术的负面危害,如克隆技术、转基因技术等。

九是文化因素。

包括民族矛盾、文化冲突等。

十是政治因素。

包括政治动乱、国家分裂、政治斗争等。

还有国防因素,包括外敌入侵、主权危害等[5]。

上述两个方面对公共安全内含的考察分析,前者是力求从法学理论角度对公共安全的概念含义给予科学的界定;后者试图从管理实践对影响公共安全的因素给予科学的归类。

我认为,无论是从法学理论还是从管理理论来考察分析公共安全的含义,从总体方向和基本观点上都不是互相排斥的,而是互为补充的。

从多侧面、多层次来分析理解公共安全的含义,有利于我们从多角度、全方位来完整准确地理解和把握公共安全的科学含义。

是否可以这样认为,现代公共安全的含义,是一个可以从多角度、多侧面进行分析研究的复杂的系统和体系。

二近几年来,国内外各界对公共安全越来越关注,这主要是因为在人们的社会生活实践中,感到公共安全问题越来越重要。

《　望新周刊》2004年第8期指出,刚刚从“非典”中缓过神儿来的人们,现在正不安地关注“禽流感”的蔓延,耳边还不时传来各种各样的天灾人祸;开县特大井喷事故导致数百人死亡;元宵节密云县在看花灯时有37人被踩死;吉林市中百商厦和浙江海宁在同一天发生火灾,死亡分别为53人和40人。

我们似乎在进入一个越发不安全的社会。

中国人民大学社会学系教授洪大用对《　望新闻周刊》说,这些现象似乎是孤立的,但它们共同预示了高风险社会的来临,尤其是我国的公共安全面临十分严峻的挑战。

民革中央副主席、监察部副部长陈昌智指出,2003年特大事故上升的势头未能得到遏止,全国发生一次死亡10人至29人特大事故115起,死亡1732人;一次死亡30人以上特别重大事故14起,死亡830人。

公共安全领域重特大事故出现上升态势。

仅2004年1月1日到2月15日,全国就发生27起一次死亡10人以上的特大安全事故,其中26起发生在公共安全领域。

上述危害公共安全的事故和事件的发生,有其国际社会的共性原因,也有我国转型期的特殊原因。

从根本上说,社会是以共同的物质生产活动为基础而相互联系的人们的总体,是人们交互作用的产物。

在现代,社会的这种基本特征越来越鲜明,在各个领域的反映越来越突出。

一方面,从“人”来看,人口数量猛增,密度加大。

社会的发展进步,城乡人员流动、交往的广度与频率大大增加,社会关系已成为无数的、更趋错综复杂的网络。

另一方面,从“物”来看,社会的共同物质生产活动内容大大扩展,其设施设备及运输工具不仅大量增多,而且不断更新换代,科学技术迅速普及、显著提高,创造出大量的财富。

在生产与经济活动社会化、现代化步伐突飞猛进、形势日新月异的情况下,各种人为的、意外的、物质的、自然的因素极易诱发与导致危害公共安全案件的发生,而且其后果也日趋严重。

在现今条件下发生的火灾、水患、车祸、空难、沉船、爆炸、中毒等危害公共安全案件大大超过以往的危害程度,极易给人们带来深重的灾难和难以弥补的巨大损失。

我国正处于并将长期处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期。

我国当前正在进行的经济体制改革,是涉及社会生活各个领域的一场革命,其核心是从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型。

改革必然把我国社会导入良性发展轨道之中,极大地发展社会生产力。

但是,在新旧体制转换过程中,由于旧的观念、规范和制度被打破,而新的观念、规范和制度尚未完全建立,或者虽然已经建立但尚不完善,致使人们的社会行为在一定程度上处于失衡和无序的状态,体现在社会领域,就是犯罪的增长和越轨行为的增加。

市场经济作为一种资源配置手段,与犯罪之间并无必然联系,但是,在社会主义市场经济初级阶段,市场经济本身的固有属性,在一定程度上对犯罪的增长起刺激作用。

到2020年我国人均GDP将从1000美元提高到3000美元～4000美元。

根据国际经验,在这期间利益将重新分配,新旧观念相互碰撞,社会结构将发生剧烈变动,社会不稳定因素增加,对人民生命安全将构成极大的隐患。

近年来,我国犯罪形势向动态化、组织化、职业化和智能化的趋势发展,全国公安机关所立刑事案件年均上升幅度为24.7%,刑事案件的总量每年均达300万起以上,各类刑事案件死亡年均近七万人,直接经济损失400亿元;经济犯罪涉案金额平均每年都在800亿元以上,违法犯罪形式趋向多样化、复杂化,而且走向国际化。

特别需要指出的是,由于高新技术的发展,生物技术特别是基因技术的广泛使用,核工业的发展,给犯罪分子、跨国犯罪分子和恐怖分子提供了最现代的作案手段,公共安全的威胁不再局限于任何一个国家的国境内。

“九·一一”事件的爆发,引起了全世界对恐怖事件的警觉。

有关专家指出,防范外来有毒、有害物质和生物入侵、恐怖事件的发生,应成为我国公共安全战略的组成部分。

影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂,危害程度各有差异,但这些事件是有一些共同的特征。

有的研究者对此做了考察和分析[6]。

综合专家的研究成果,可作如下概括。

1.发生的突然性。

这些事件会突然发生。

在何时何地或何种情况下发生、具有极大的不确定性。

这对我们防止公共安全事件的发生和选择采取应对措施的时机和地点,增加了难度。

因此,制定公共安全应急措施,建立健全公共安全应急体制具有特殊意义。

2.危害的灾难性。

这些事件会带来突然性的损害。

对社会大众的财产和生命有时会带来灾难和毁灭,而且这种损害是刚性的、不可逆转的。

一旦发生,必须动员必要的力量和资源进行紧急救援,力争把损失减少到最低程度。

3.范围的广泛性。

不少突发事件涉及范围广。

2002年底至2003年的“非典”疫情扩散到全国20多个省市区,并波及欧美。

为此,有必要建立区域性或全国性的应急机制,并与其他国家或有关国际组织建立联系,共同抗击突发事件。

4.影响的关联性。

这些事件发生后会影响和波及经济社会的多个部门、方方面面,公共安全事件一旦发生,往往会造成连锁反映。

如大洪水不仅影响农业,而且影响教育、交通运输、工业生产、商业流通等。

洪水退后还可能造成大面积的流行病疫情爆发,房屋和基础设施损毁影响建筑业等。