服务型政府的公共服务义务

服务型政府的公共服务义务作者：陈云良来源：《人民论坛·学术前沿》2010年第10期【摘要】建设和谐社会,落实科学的发展观,要大力增加发展性公共服务供给,制定一部统一的公共服务基本法,明确小康社会公共服务的基本要求;严格坚持法律保留原则,对政府的各种公共服务义务作出明确规定;提高生存性公共服务和安全性公共服务的供给水平,增加发展性公共服务的供给数量和种类。

【关键词】服务型政府公共服务义务法律界定建设服务型政府的核心问题就是政府如何更加全面、更加公平、更加高效地向公民提供公共服务。

那么,建设服务型政府首先应当确定政府应当向公民提供哪些公共服务,即政府的公共服务义务范围。

提供公共服务是政府最基本的义务由于公共服务(产品)的非竞争性和非排他性,非付费者可以和付费者一样共同享用,并且不会减损付费者的权益,这样就没有人愿意支付对价购买公共服务。

公共服务的提供者无法向市场收费、无法谋利,所以,没有企业愿意为市场提供公共服务。

“公共产品往往被定义为由国家、政府来负责供应的产品,而这些产品的供应又被视为国家、政府存在的根本原因之一。

”①即使是坚决反对国家干预的自由主义经济学家也认为公共服务应当由政府来提供。

亚当·斯密认为“政府只需要维持和平,建立一个维持严密的执法体系,提供教育和其他最低限度的公共事业,政府无需干预一般的经济事务,放心地让每个人按他自己的方式来行动,就能自然地会对公共利益做出最大的贡献。

”“君主或联邦的第三项也是最后一项职责就是建立和维护下述各类公共机构和工程。

他们虽然可能在极大的程度上对整个社会有益,然而就其性质来说他们的利润却永远也不可能支付给任何个人或少数人,所以也不能指望个人或少数人去建设或维护它们。

”②从社会契约论及现代法治理论来看,人类社会之所以需要政府这样一种“必要的恶”,就在于需要它来提供公共服务。

公共性乃政府最基本的属性。

自古以来,国防、外交、治安、法律、司法都由国家提供,在近现代宪法中也都体现了政府的这些基本义务。

如美国宪法开宗明义地指出制定宪法的目的是提供国内治安、国防、公共福利等公共服务,“为建立更完善的联邦,树立正义,保障国内安宁,提供共同防务,促进公共福利,并使我们自己和后代得享自由的幸福,特为美利坚合众国制定本宪法。

”多数国家的宪法则通过对公民基本权利的规定体现政府的公共服务义务,或者在规定公民权利时同时规定政府的义务。

例如,日本宪法第25条第1款规定:“全体国民都享有健康和文化的最低限度的生活的权利。

”接着在第2款规定:“国家必须在生活的一切方面为提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生而努力。

”意大利宪法第32条规定:“共和国把健康作为个人的基本权利和社会利益予以保护,保证贫穷者能得到免费医疗。

”西方发达资本主义国家宪法主要是对国家机构进行基本安排,规定权力结构。

虽然在宪法中没有明文逐条列举政府应当向公民提供哪些公共物品,但都隐含了“政府是一个公共服务组织”这一基本前提。

从西方国家的财政预算就可以看出政府的公共属性。

西方国家的财政收入主要用于提供公共服务,履行政府的公共服务义务。

瑞典、丹麦和法国等国家的财政支出中,社会保障、教育、医疗保健和一般公共服务是花钱最多的4项,共占去全部支出的近80%。

尤其是社会保障,在这3个国家的财政支出中都占到42%以上的比例;而教育、医疗支出,合计起来也都占到总支出的25%以上。

③服务型政府的公共服务义务政府本身就是一件公共产品,为公共利益而生,为公共利益而存,公共利益就是其自身利益。

现代民主政治体制下,任何超越于公共利益的政府都是不合法的。

民主国家的宪法关于权力的分类、配置与制衡,无不是为了让国家更好地向社会提供公共服务。

我国宪法对政府的公共服务义务做了全面、详细的规定,相对于其他各国宪法而言,这是我国宪法的一个显著特色。

《宪法》总纲第14、19、20、21、22、23、25、26条规定政府应当提供的公共服务包括科技、教育、医疗卫生、体育、文化、计划生育、生态环境、社会保障等八大类。

因此,提供公共服务是政府必须履行的宪法义务。

当温饱问题得以解决,基本实现小康这一现代化的初步目标后,社会对公共服务的需求与改革开放初期发展经济的需求一样强烈。

同时,建立社会主义市场经济体制以后,市场调节的主体地位决定政府的主要职能不再是建设,而是服务。

国家面临着又一次改革与转型,中共中央应时提出科学发展观,建设服务型政府,开始从“建设型政府”转向“服务型政府”,政府开始撤回到其公共本位。

④1982年《宪法》只规定了政府最基本公共服务义务,如今社会经济科技条件已发生了深刻变化,小康社会公民对公共服务的需求要远远高于物质匮乏时代的要求,对“服务型政府”公共服务供给范围、数量、质量、水平的要求要远远高于“建设型政府”。

毫无疑问,建设服务型政府首先需要对政府的公共服务义务重新进行界定,在原有法律、法规的基础上进行扩充和提高,明确界定今后相当长一段时期内政府应当向社会提供哪些与经济发展水平一致的公共服务(公共服务和公共产品),并将其确定为政府的法定义务。

唯其如此,服务型政府才能成为一种存在可期待利益的稳定制度。

对公共服务的界定与分类主要是公共管理学界和经济学界的成果。

李军鹏将公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务。

⑤孙晓丽将公共服务分为政权性公共服务、社会性公共服务和经营性公共服务。

⑥其中维护性公共服务或政权性公共服务是指确保统治秩序、市场秩序、国家安全的公共服务,实际上是作为政权主体的国家提供的公共服务,而本文所指的公共服务仅指作为行政主体的政府所提供的物质产品和劳动服务。

根据马斯洛的需要层次论,我们进一步将小康社会服务型政府应当向社会提供的公共服务分为生存性公共服务、安全性公共服务、发展性公共服务。

生存性公共服务。

生存性公共服务是政府为满足公民的生存目的,为其提供最基本的生存条件。

根据现有法律、法规的规定及相当长一段时间我国经济社会发展水平,政府应当提供的生存性公共服务包括基础设施,住房保障,就业服务,公共交通、邮电服务、供电、供水、供气、垃圾与污水处理等公用事业,社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚,环境治理。

其中,基础设施是指保障社会生产、生活正常进行所必须具备的公共工程设施,是整个社会赖以生存发展的一般物质条件,包括道路、桥梁、水利设施、市政公用设施(指公用事业的基础设施)、园林设施、气象设施、防震防空设施等。

基础设施和公用事业是现代社会每个公民日常生活无法或缺的,或者具有非竞争性和非排他性,或者属于自然垄断产品,需要由政府来提供。

住房保障、就业保障和社会保障则是对已经或可能陷入生存困境的社会成员尽生存照顾义务,这与《宪法》第42条规定的公民劳动权、第44条和第45条规定的公民社会保障权和公民获得物资帮助权是一致的。

安全性公共服务。

国防、法律、警察等是国家为社会提供的公共服务,为公民提供最基本的日常安全保障。

此处所指安全性公共服务是对处于紧急情况下的公民或组织提供安全救助,即安全救助服务,包括公共消防安全服务、自然灾难防治、重大突发疫病防治、医疗急救、卫生防疫。

《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《自然灾害救助条例》、《地质灾害防治条例》、《气象灾害防治条例》等法律全面规定了政府安全性公共服务义务与责任。

这些法律、法规都是最近几年颁布或修改的,这么密集的出台和修改,既是因为SARS、禽流感等重大瘟疫事件带来的教训以及全球变暖带来自然灾害更加频繁而采取的国家应对措施,也是因为向服务型政府转型过程中政府公共服务意识的觉醒,是构建公共服务法律体系的需要。

但是,目前还缺乏一部自然灾害防治、救助的统一法律,这与全球变暖条件下自然灾害日常化和我国不涝则旱的地理条件的客观情况是不一致的。

2007年颁布的《突发事件应对法》将自然灾害和社会事件两类性质完全不同的事件放在一个法律里统一对待是不恰当的。

发展性公共服务。

发展性公共服务是政府为促进公民的各项发展而提供的产品和服务,包括科学、教育、文化、卫生、体育服务;计划生育;法律援助;农业扶贫;生态环境等。

政府的这一义务在很大程度上与国际法上《经济、社会和文化权利国际公约》所指的经济、社会和文化权利对应,也和宪法学上所讲的公民社会权对应。

需要说明的是环境问题既涉及到公民的基本生存条件,也涉及到公民更高层次的发展需求。

因为恶劣的生态环境会威胁到居民的基本生存,提供良好的生态环境是政府的生存性公共服务义务;而人对环境的改善是无止境的,当温饱条件解决后,会要求更优质的生态环境,政府要提供休闲公园、旅游胜景等这样一类发展性的生态公共服务。

当今各地政府倾力建设生态城市,纷纷免费开放公园、绿地,就是在履行发展性公共服务义务。

例如,长沙市政府聘请世界顶级大师设计,花费17亿巨资打造橘子洲头园林公园,里面不设任何商业设施,向全社会免费开放。

这不是一种基本公共服务,而是长沙公共服务达到小康水平的标志,是一种发展性公共服务。

生存性公共服务、安全性公共服务满足社会成员的生存需求,任何政府都要承担供给义务,否则就会发生社会动荡乃至社会革命,呈现“拉美现象”。

在不发达地区、社会,公民的迫切需求是解决温饱生存问题,发展性公共服务需求相对有限。

小康、富裕社会则需要更多的发展性公共服务,这和恩格尔系数所反映的问题是一致的。

我国正处在一个由温饱社会向全面小康社会迈进的转型期,一些政府官员还停留在建设思维状态,缺乏公共服务意识,更不要说积极向社会提供发展性公共服务。

政府对发展性公共服务的供给水平远远落后于经济发展水平。

因此,建设和谐社会,落实科学的发展观,要大力增加发展性公共服务供给,要制定一部统一的公共服务基本法,明确小康社会公共服务的基本要求,在此基础上修改现有公共服务供给法律、法规,提高生存性公共服务和安全性公共服务的供给水平,增加发展性公共服务的供给数量和种类。

公共服务义务的法律界定根据法治的基本原则,法无授权即禁止,政府只能做法律规定的事情。

尽管有不少学者认为政府提供公共服务不受法律保留原则的限制,⑦但是,笔者认为我们这样一个还处在转型时期的国家,法治还不健全,权力约束还十分有限,必须严格坚持法律保留原则,对政府的各种公共服务义务作出明确规定。

尽管我国社会主义法律体系中对各类公共服务大都有相应的立法,但是,普遍已不能满足当代小康社会广大人民群众的公共服务需求,不能反映建设服务型政府的要求。

而修改现有公共服务法适应当前社会形势,适应当代民众对公共服务的新要求,并使各种法律形成一个有机的公共服务法律体系,短期内可能是难以完成的。

比较而言,制定一部《公共服务基本法》,统一规定服务型政府的公共服务义务,形成一部纲领性的法律是比较事半功倍的办法。