关于《国有企业财产监督管理条例》的几个问题

《国有企业财产监督管理条例》以下简称监管条例)即将颁布,这是继《全民所有制工业企业转换经营机制条例》(以下简称转机条例)之后又一个重要法规。这个条例的颁布,对于进一步转换国有企业的经营机制,加强国有资产的产权管理建立现代企业制度有着十分重要的意义。

一、《监管条例》制定的厉史背景早在制定《转机条例》时李鹏总理就指出:“所有权应得到保证经营权要落实,细则中应用法律语言界定哪些属于所有权,哪些属于经营权这是写好细则的核心。”当时,有关部门在起草

《转机条例》时就曾设想在落实经营权的同时,解决所有权的管

理问题,并为此作出了很大的努力。但是,由于当时历史条件的限制,加之各方面对产权管理体制改革的意见分歧较大,未能取得共认。因此《转机条例》暂时回避了这个问题,只对所有权作了原则规定,重点规定了企业经营权。《转机条例》发布以后,出现了一些新的情况:一是党的十四大召开,提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济,明确提出“通过理顺产权关系,实行政企分开,落实企业自主权,使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体,并承担国有资产保值增值的责任。”产权关系是产权主体之间在财产占有、使用、收益、处分中发生的关系,其核心是所有权关系。国有企业是国家独资设立的,国有企业财产的股东只有一个即国家,这种所有权关系看起来是简单的但实际上并不简单,因为我们国家很大,国有企业很多到底谁来代表国家行使所有权职能?这就需要建立一个所有权管理体系,明确各种国家机关和机构在所有权管理体系中的地位和作用,并建立一些所有权专职管理机构或者授权一些机构,来行

使所有权职能。这个所有权管理体系的要求是:从_L往下看,每个企业的所有权都在不同层次有一个部门或机构分工监管;从下往上看,每个企业的所有权都归一个部门或机构监管,即上企业只有一个具体的人格化股东。要把这个所有权管理体系设计好是不容易的,需要有一个专门的法规来作出详细的规定

。

二是在《转机条例》的实施过程中,国有企业资产被无偿转移、变卖和流夫的问题越越明显地暴露出来情况日益严重。据有关资料表明,从1982年到1992年,由于各种原因造成的国有资产流失高达5000多亿元,等于每天流失1亿多元。国有资产的流失主要是国有企业资产的流失,因为国有企业资产具有经营性质,在生产、经营过程中,不断变换资产形态;极易造成损失和有国流失。企

@谢次昌…

关于ī国有企业财产监督管理条例í的几个问题业资产流失的渠道主要有:盲目投资、重复建设形成的无效投资和闲置浪费:企业经营管理不善造成亏损化大公为小公,化公为私,等等。造成这种流失的原因,主要是产权管理滞后,企业缺乏产权约束机制,因此,加强国有企业的产权管理就成了当前一项迫切的任务。为了加强国有企业的产权管理,实现国有资产的保值增值,解决《转机条例》未曾解决的保障所有权问题,进一步转换企业经营机制,国务院在1993年4月3日专门召开了会议,决

定立即着于起草一个国有企业资产的监管条例,作为《转机条例》的配套文件以法规形式对国有企业的资产管理和产权责任等作出明确规定。会上,国务院副总理朱路基同志就这个法规的目标、原则和内容作了具体指示,并提出了向国有企业派监事会的设想。会议决定成立条例起草小组,由国家体改委、国家国有资产管理局、国家经贸委牵头,国家计委、财政部、人事部、劳动部、中国人民银行、国务院法制局等有关部门参加。1993年4月16日,国家体改委、国家资产局、国家经贸委三家牵头单位召开了第一次起草

领导小组会议会议确定了起草的工作事宜,并决定由三家牵头单位为主,其它六单位参加的起草办公室,具体负责条例的起草工作。从这个时候开始,到八月底国务院常务会议原则通过条例时为止,起草办公室先后起草和修改了十三稿,其间,领导小组召开了七次会议、国务委员、国家体改委主任李铁映同志主持召开过三次会议,国务院副总理朱铭基同志亲自

主持召开了四次会议.此外,还召开了各种形式的座谈会,听取各方面的意见。在8月31日国务院常务会议原则通过以后,中共中央政治局常委会还听取了关于条例制定情况的汇报,

最后又在12月初全国经济工作会议上广泛征求了意见经过反复修改,不久将颁布实施。

二、《监管条例》的主要内容《监管条例》作为《转机条例》的配套法规,重点是规定企业财产的所有权,同时,也

对企业财产的经营权作了进一步的规定。

(一)所有权方面1,重申企业财产属于全民所有即国家所有。国务院代表国家统一行使对企业财产的

所有权。国有企业的财产属于全民所有,即国家所有,这是我国宪法规定的一条重要原则。但是,由于长期以来国家的社会经济管理职能和国有资产所有者职能,没有分开,在国有资产所有权间题上一直未作明确的规定,以致在实际工作中出现了部门所有、地方所有、企业所有的倾向特别是一些国有企业总认为企业的财产中有一部分不是国家的,应该归企业所有。学术界也出现了“法人所有权”的主张。针对这种情况,《监管条例》规定:“企业财产属于全民所有,即国家所有”,这就从法律上明确了企业财产所有权主体的统一性和排他性,否定了部门所有、地方所有和企业所有的主张维护了全民财产神圣不可侵犯的宪法原则。从法律上明确企业财产归国家所有还不够,还必须明确由哪一个国家机关来代表国家统一行使对企业财产的所有权。根据我国的情况,各种国有财产一直都是由政府管理的,只有政府才能实际代表国家统一行使对企业财产的所有权。《监管条例》规定:“国务院代表国家统一行使对企业财产所有权”,这是对政府行使所有权职能在法律上的明确肯定。同时,也清楚表明只有中央人民政府即国务院才能代表国家统一行使企业财产的所有权,这就否定了部门、地方、单位都可以当所有者代表的主张。2明确了企业财产分级管理和分工监督的产权管理体制

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政府的社会经济管理职能实行的是分级管理的原则,同样,政府的国有资产所有者职能也应实行“分级管理”的原则,因为我国政府是由中央政府和地方政府组成的,地方政府又分省(自治区、直辖市)、地(市)、县(市)、乡(镇)四级。目前,县以上各级政府都按财务隶属关系管理着一部分国有企业和其他国有资产,乡一级办的企业一般是集体性质,但也有一部分国有资产。《监管条例》规定:“在国务院统一领导下,国有资产实行分级管理”。这一规定符合我国国有资产数量大、分布广、地区经济发展不平衡的特点,也是与我国行政管理体致相一致的。我国地方各级人民政府是国家政权的组成部分它们在中央人民政府的领导下,分级行使社会经济管理职能和国有资产所有者职能,在政府这个层次上,上述两种职能是合一的,但是,社会经济管理职能和国有资产所有者毕竟是两种不同的职能,因此,在政府下面应该设立专司国有资产管理部门,来行使国有资产所有者的有关职能。为此,《监管条例》规定:“国有资产管理机关是国务院的国有资产行政管理部门行使下列管理职责:(一)会同有关部门拟订企业财产管理法规和制定企业财产管理规章、制度;(二)汇总和整理国有资产的信息建立企业财产统计报告制度,并纳入国家统计体系;(三)组织清产核资、产权登记、产权界定、资产评估等基础管理工作,对国有资产保值增值状况进行监督检查,并对违法行为给予行政处罚;(四)制定企业财产保值增值指标体系从总体上考核国有资产经营状况;(五)在国务院规定的职权范围内,会同有关部门协调解决国有资产产权纠纷。”同时还规定:“地方各级人民政府可以根据国务院的规定设立国有资产管理部门对本地区的国有资产实施行政管理。”这些规定,明确了国有资产管理

部门在各级政府中的地位和职责,为分级管理奠定了组织基础。我的国国有企业数量很大各级政府都管理着数量可观的国有企业特别是中央和省(自治区、直辖市)两级,都管理着数百甚至数千家国有企业这些企业的所有权不可能直接由政府或国有资产管理部门来管理而应该发挥有关部门和有关机构的作用,实行分工监督,《监管条例》规定:“国务院授权有关部门或者有关机构对国务院管辖的企业和国务院指

定由其监督的地方管辖的企业实施分工监督。”“国务院有关部门对国务院指定由其监督的企业和企业集团行使下列监督职责:(一)对企业财产的保值增值状况实施监督;(二)依

照法定权限和程序,会同有关部门提出厂长(经理)的任免(聘任、解聘);建议或决定厂长(经

理)的任免(聘任、解聘)和奖惩;(三)商请有关部门提出监事会的人员组成,需报国务院审定的,应当按照有关规定履行报审手续;(四)向企业派出监事会。“国务院授权全国性总公司对其所属企业行使下列监督职责:(一)对企业财产的保值增值状况实施监督;(二)依照法定条件和程序,决定或者批准厂长(经理)的任免(聘任、解聘)和奖惩;(三)商请有关部门提出监事会的人员组成;(四)向企业派出监事会。”“除国务院授权的监督机构的企业外

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省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例规定,确定有关部门或者有关机构,对所管辖的企业和指定由其监督的下级地方人民政府管辖的企业实施分工监督。”这些规定说明,政府有关部门和行业性总公门是国有企业财产的监督机构官们承担着国有资产的监督职能,